III SA/Gd 680/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia WSA Felicja Kajut Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Ł. L. na decyzję Komendanta Straży Granicznej z dnia 30 maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej z dnia 8 kwietnia 2014 r. nr [...], 2. zasądza do Komendanta Straży Granicznej na rzecz skarżącego Ł. L. kwotę 1537 (jeden tysiąc pięćset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 8 kwietnia 2014r. Komendant Placówki Straży Granicznej, na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 1414 ze zm.) nałożył na Ł. L. karę pieniężną w wysokości 8 000 zł za naruszenie określone w pozycji 1.3 załącznika nr 3 do w/w ustawy - wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 12 lipca 2013 r. w P. funkcjonariusze Straży Granicznej zatrzymali do kontroli pojazd marki MAN nr rej. [...]. Właścicielem pojazdu i jednocześnie kierowcą był Ł. L., który przewoził zakupiony węgiel celem jego dalszej sprzedaży klientowi. W trakcie kontroli kierowca okazał dowód rejestracyjny pojazdu, dowód osobisty, prawo jazdy oraz fakturę VAT nr [...]. Kontrolujący funkcjonariusz ustalił, że Ł. L. nie posiadał wypisu z licencji na wykonywanie transportu drogowego. W związku ze stwierdzonym naruszeniem ustawy o transporcie drogowym sporządzono protokół kontroli. Na Ł. L. nałożono decyzją karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy, a ponownie przeprowadzone postępowanie wykazało, że Ł. L. nie posiadał zaświadczenia na wykonywanie przewozu drogowego na potrzeby własne. W tej sytuacji nałożono na niego karę pieniężną za to naruszenie. Po rozpatrzeniu odwołania Ł. L. od powyższej decyzji Komendant Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia 30 maja 2014 r., na postawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podmiotem wykonującym przewóz drogowy był Ł. L., który jednocześnie był kierowcą pojazdu marki MAN nr rej. [...]. Z przeprowadzonych czynności sporządzono protokół kontroli. Został on podpisany przez Ł. L., który nie wniósł żadnych zastrzeżeń i uwag. Organ wyjaśnił, że kontrolę drogową i postępowanie administracyjne prowadzono pod kątem ustalenia, czy przedsiębiorca w dniu kontroli posiadał wymagany dokument na wykonywanie przewozu drogowego. Organ I instancji, nie wychodząc poza wyznaczone granice postępowania, poinformował Ł. L. pismem z dnia 19.12.2013r. o zmianie kwalifikacji popełnionego naruszenia, co w ocenie organu odwoławczego nie naruszało prawa. W toku ponownie przeprowadzonego postępowania ustalono, że Ł. L. w dniu kontroli wykonywał przewóz na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia, w związku z czym zasadnie nałożono na niego za to naruszenie karę pieniężną. Organ odwoławczy uznał za niezasadne zarzuty Ł. L., dotyczące sposobu przeprowadzenia postępowania. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Ł. L. wniósł o uchylenie w/w decyzji, zarzucając naruszenie: * art. 76 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. polegające na przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania świadka oraz dowodu z przesłuchania strony, bowiem nie mogły one stanowić przeciwdowodu dla dokumentu urzędowego - protokołu kontroli, * art. 9 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez bezpodstawne zawiadomienie strony pismem z dnia 19 grudnia 2013r. o zmianie kwalifikacji prawnej naruszenia stwierdzonego w protokole kontroli; * § 4 ust. 1 w zw. § 3 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009r. w sprawie kontroli przewozu drogowego. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że decyzja Komendanta Placówki Straży Granicznej została wydana bez podstawy prawnej. Treść decyzji nie odpowiada treści protokołu kontroli. Organy przy wydawaniu rozstrzygnięcia nie wzięły pod uwagę treści przepisu § 4 ust. 1 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury, zgodnie z którym "stwierdzone w toku kontroli naruszenia uzasadniające nałożenie kary pieniężnej kontrolujący zamieszcza w protokole kontroli, który stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej". Zdaniem skarżącego ustawodawca w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wskazał, że z przeprowadzonych czynności kontrolnych kontrolujący sporządza protokół kontroli w przypadku kontroli drogowej - według wzoru określonego w załączniku nr 1 do rozporządzenia. Skoro tak, to podstawą prawną decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej może być jedynie protokół kontroli, sporządzony według wzoru określonego w załączniku do rozporządzenia. Prowadzenie przez organ postępowania dowodowego na okoliczności, które nie zostały stwierdzone w protokole kontroli, nie znajduje w świetle powyższych przepisów podstawy prawnej i stanowi naruszenie przepisów art. 76 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. Ponadto przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentom urzędowym może domagać się strona, która kwestionuje ów dokument urzędowy, a nie organ administracyjny, który wydał taki dokument. Niezrozumiałe jest dokonanie przez organy ustaleń w oparciu o osobowe źródła dowodowe, a nie na podstawie dokumentu urzędowego sporządzonego w odpowiedniej formie. Skarżący podniósł też zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez bezpodstawne zawiadomienie go o zmianie kwalifikacji prawnej czynu stwierdzonego w protokole kontroli. Organ jeszcze przed przeprowadzeniem postępowania dowodowego dokonał zmiany kwalifikacji naruszenia , co dowodzi bezzasadności prowadzonego przez organ postępowania dowodowego. Powyższe znajduje potwierdzenie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji Komendanta Oddziału Straży Granicznej, gdzie organ stwierdza, iż "w ocenie organu odwoławczego treść zeznań świadka nie ma wpływu na rozstrzygnięcie organu I instancji". W odpowiedzi na skargę Komendant Oddziału Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. z 2012r., poz.270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga podlegała uwzględnieniu. Istotą problemu w niniejszej sprawie było , czy ustalenia z protokołu kontroli drogowej wyznaczają granice przyszłego postępowania administracyjnego, pod względem stanu faktycznego i prawnego. Zaskarżoną decyzją nałożono na skarżącego Ł. L. karę pieniężną na podstawie art. 92 a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( tj. Dz.U. z 2012r. poz.1265 ), zwanej dalej "ustawą", za naruszenie, nie stwierdzone w protokole kontroli – za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia. Skarżący został poddany kontroli drogowej w dniu 12 lipca 2013 r. Z kontroli tej sporządzono tego samego dnia protokół, z którego wynika, że stwierdzone naruszenie dotyczyło braku licencji na wykonywanie transportu drogowego. W tym samym dniu sporządzono też notatkę urzędową , w której wskazano, jakie dokumenty w toku kontroli przedstawiał skarżący oraz wskazano, że kontrolujący stwierdzili u skarżącego brak licencji na wykonywanie transportu drogowego. Organ odwoławczy, uzasadniając swoją decyzję z dnia 22 października 2013 r., uchylającą decyzję organu pierwszej instancji z dnia 26 sierpnia 2013 r., którą nałożono na skarżącego karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, przedstawił szeroką argumentację dotyczącą roli protokołu kontroli w wyznaczeniu granic przedmiotowych postępowania administracyjnego, prowadzonego w jego następstwie. Mimo to organ odwoławczy zaakceptował kolejną decyzję organu pierwszej instancji, która nałożyła na skarżącego karę pieniężną za naruszenie inne, niż stwierdzone w toku kontroli. W dniu przeprowadzenia kontroli obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego (Dz.U. z 2009r., nr 145 poz.1184), zwane dalej "rozporządzeniem", wydane na podstawie art. 89 ust. 5 pkt 2-4 ustawy. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia , z przeprowadzonych czynności kontrolnych kontrolujący sporządza protokół kontroli - w przypadku kontroli drogowej - według wzoru określonego w załączniku nr 1 do rozporządzenia. Stwierdzone w toku kontroli naruszenia uzasadniające nałożenie kary pieniężnej kontrolujący zamieszcza w protokole kontroli, który stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej ( § 4 ust. 1 rozporządzenia). Protokół kontroli z dnia 12 lipca 2013 r. sporządzony został zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, a stwierdzone w nim w myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia naruszenie dotyczyło braku licencji. Naczelny Sąd Administracyjny w podobnym jak w niniejszej sprawie stanie prawnym stwierdził, że postępowanie kontrolne "jest postępowaniem szczególnym. Dowód przeprowadzenia tego postępowania i dowód dokonanych w nim ustaleń stanowi protokół kontroli. W trakcie czynności kontrolnych opisanych w protokole ustala się wiarygodny stan faktyczny znajdujący odzwierciedlenie w protokole, a w przypadku stwierdzenia naruszeń, będący podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej". NSA stwierdził też, że ustalenia protokołu kontroli, jeżeli chodzi o zakres stwierdzonych naruszeń, wyznaczają granice przedmiotowe przyszłego postępowania administracyjnego ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 103/10 , publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Postępowanie wyjaśniające , które zostało w niniejszej sprawie wszczęte na skutek naruszenia określonego w protokole kontroli z dnia 12 lipca 2013 r. powinno obejmować kwestie faktyczne i prawne związane wyłącznie z tym naruszeniem. Nie można - w realiach niniejszej sprawy - nałożyć na skarżącego kary pieniężnej za nieprawidłowości, które stwierdzono nie w protokole kontroli, a w toku później prowadzonego postępowania, bowiem w takim przypadku kara zostałaby nałożona nie na podstawie ustaleń protokołu kontroli, a na podstawie zeznań świadka- funkcjonariusza, który protokół w w/w dniu sporządzał oraz na podstawie oświadczenia strony. Nieprawidłowe w tej sytuacji było zawiadomienie skarżącego o zmianie kwalifikacji prawnej naruszenia stwierdzonego w protokole kontroli na podstawie art. 9 k.p.a., dokonane pismem z dnia 19.12. 2013 r. – i to przed uzyskaniem dowodów, które mogłyby pozwalać na taką zmianę. Protokół kontroli jest dokumentem urzędowym (art. 76 §3 k.p.a.), a choć art. 76 § 3 k.p.a. stanowi, że nie jest wyłączona możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko treści takiego dokumentu, to w niniejszej sprawie same organy zainicjowały przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka – funkcjonariusza przeprowadzającego kontrolę i sporządzającego przedmiotowy protokół po to, aby uzyskać materiał dowodowy rozszerzający stan faktyczny uwidoczniony w protokole kontroli, co miałoby uprawniać do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za naruszenie prawa, nie stwierdzone protokołem kontroli. Takiego działania nie sposób zaakceptować, szczególnie że z akt administracyjnych wynika, że podczas kontroli kontrolujący dokonał niewłaściwej oceny dokumentów przedłożonych przez skarżącego w toku kontroli, nie uwzględniając treści faktury zakupu przewożonego towaru i wyciągając wniosek, że naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym polegało na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji. Takie działanie wskazuje na naruszenie art. 8 k.p.a., nakazującego organom administracji publicznej prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W tej sytuacji , w ocenie Sądu, stwierdzone naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego i procesowego miały wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji. Organy będą miały na uwadze powyższe wskazania. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art.205 §2 p.p.s.a. Sąd nie zamieścił w wyroku określenia, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana ( art. 152 p.p.s.a.), bowiem z uwagi na treść art. 93 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym , decyzja ostateczna , wydana w niniejszej sprawie, nie stała się wykonalna z braku spełnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie.