III SA/Gd 680/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 września 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 16 maja 2019 r. nr [...]. Decyzją z dnia 16 maja 2019 r. Wójt Gminy, działając na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, odmówił przyznania T. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką A. S. Organ wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, gdy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki (...), jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Matka wnioskodawczyni legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 19 września 2011 r. ze wskazaniem, że nie da się ustalić, od kiedy niepełnosprawność istnieje. Organ nie jest natomiast uprawniony do samodzielnego ustalenia daty powstania niepełnosprawności. Organ wskazał też, że choć Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. K 38/13 stwierdził, że art. 17 ust. 1b ustawy ( w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nad osobą niepełnosprawną) jest niezgodny z Konstytucją, to jednak poprawienie stanu prawnego pozostaje w gestii ustawodawcy. W odwołaniu od powyższej decyzji T. K. zarzuciła , że organ I instancji odmówił jej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy. Oświadczyła nadto, że wybiera świadczenie pielęgnacyjne. Decyzją z dnia 2 września 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ wskazał, że w orzeczeniu o niepełnosprawności matki skarżącej wskazano, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 12 sierpnia 2011 r., jednak nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność. Organ odwoławczy stwierdził, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, nie oznacza usunięcia kryterium wieku powstania niepełnosprawności jako przesłanki warunkującej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Nadto Kolegium wskazało, że podstawową przesłanką , jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o przedmiotowe świadczenie jest rezygnacja z pracy zarobkowej bądź niepodejmowanie pracy spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Organ wyjaśnił, że w wywiadzie środowiskowym skarżąca oświadczyła, że "od około 17 lat temu pracowała w zawodzie sprzedawcy", podczas gdy znaczny stopień niepełnosprawności ustalony u matki skarżącej istnieje od 12 sierpnia 2011 r. W zestawieniu tych dat nie sposób doszukać się bezpośredniego związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia i jego niepodejmowaniem a opieką nad niepełnosprawną matką. Skoro skarżąca zrezygnowała z podejmowania zatrudnienia na wiele lat przed ustaleniem znacznego stopnia niepełnosprawności jej matki to nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy tymi zdarzeniami. Niepodejmowanie pracy przez skarżącą nie ma zatem realnego faktycznego związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję T. K. wyjaśniła, że od 16 lat opiekuje się niepełnosprawnymi rodzicami. Najpierw opiekowała się ojcem, który po wypadku samochodowym był osobą leżącą i wymagającą opieki. Już wówczas nie mogła podjąć pracy i przez kilka lat , do śmierci ojca w 2014 r., pobierała zasiłek dla opiekuna. Potem nadal nie mogła podjąć pracy ze względu na stan zdrowia matki, która wymaga intensywnej, całodobowej opieki. Nie ma innej osoby, która podjęłaby się opieki nad matką skarżącej . W tej sytuacji skarżąca nadal nie może podjąć pracy zarobkowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz.2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (niż wskazane w pkt 1-3), na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Skarżąca jest córką osoby wymagającej opieki, wobec czego należy do kręgu osób określonych w ww. przepisie. Matka skarżącej, urodzona w 1924 r., orzeczeniem z dnia 19 września 2011 r. zaliczona została do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym, przy czym w orzeczeniu wskazano, że nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 12 sierpnia 2011 r. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia albo w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego organy uzasadniły przede wszystkim faktem, że nie da się ustalić, czy niepełnosprawność matki skarżącej nie powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, jak stanowi art. 17 ust. 1b ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało nadto, że brak jest związku pomiędzy koniecznością sprawowania przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną matką a rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem pracy. Należało w pierwszej kolejności wobec tego rozstrzygnąć, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jego opieką, nie powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącej. Wskazać wobec tego należy, że Trybunał Konstytucyjny w punkcie drugim sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Przedmiotowy wyrok jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym zakresie jego zastosowania. Wyrok ten odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust.1b ustawy nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Skutkiem tego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku. Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy - art. 17 ust. 1b jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie - nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela linię orzeczniczą sądów administracyjnych, które w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wyroku Trybunału, dostrzegają jego wpływ na obecną sytuację tych podmiotów i stwierdzają o konieczności uchylenia decyzji (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 923/16, z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1578/16, z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 4020/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1026/14, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 623/15, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 1 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 366/15, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 51/17, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). W niniejszej sprawie zatem organy obu instancji wadliwie uznały, że skarżąca nie może uzyskać przedmiotowego świadczenia z tego względu, że nie można ustalić, czy niepełnosprawność jej matki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia albo w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Decyzje wydane zostały zatem z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Nadto decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści decyzji organu I instancji wynika, że organ ten nie analizował w żaden sposób spełnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 ustawy, dotyczącej nie podejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast Kolegium w uzasadnieniu wydanej decyzji wskazało, że w realiach sprawy brak jest związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki przez skarżącą a rezygnacją przez nią z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Organ odwoławczy, uzasadniając swoje stanowisko, zestawił datę ustalonej niepełnosprawności matki skarżącej – 12 sierpnia 2011 r. - ze stwierdzeniem zawartym w wywiadzie środowiskowym, że skarżąca około 17 lat temu pracowała w zawodzie sprzedawcy. Skarżąca w skardze powołała się na fakt, że od wielu lat opiekuje się niepełnosprawnymi rodzicami – obecnie matką, a wcześniej także nieżyjącym już ojcem, że pobierała zasiłek dla opiekuna i nie była w stanie podjąć pracy zarobkowej. Informacja o wieloletnim sprawowaniu przez skarżącą opieki nad ojcem ma odzwierciedlenie w treści wywiadu środowiskowego, znajdującego się w aktach administracyjnych. Zauważyć należy, że zdarzają się sytuacje, że pełnoletnie dziecko sprawuje opiekę nad dwoma niepełnosprawnymi rodzicami. Opieka nad każdym z rodziców nie musi pokrywać się w czasie. Możliwa jest sytuacja, że pełnoletnie dziecko rezygnuje z zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opieki nad jednym z rodziców, a następnie przejmuje opiekę nad drugim z rodziców, co powoduje , że nadal nie może podjąć pracy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy , naruszając przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., pominął pełną treść rodzinnego wywiadu środowiskowego, z którego wynikało, że skarżąca wiele lat opiekowała się chorym ojcem. Ponadto organ ten, powołując się dopiero w swojej decyzji na brak związku czasowego między zaprzestaniem przez skarżącą pracy a powstaniem niepełnosprawności jej matki, uniemożliwił skarżącej odniesienie się do tej kwestii w toku postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, gdyż naruszają przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, a ponadto decyzja organu odwoławczego narusza przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organy zobowiązane będą do uwzględnienia powyższego stanowiska Sądu, w tym do pominięcia tej części normy art. 17 ust. 1b ustawy, którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, uznał za niezgodną z Konstytucją RP. Organy dokonają oceny wniosku skarżącej w celu stwierdzenia, czy ustalony w sprawie stan faktyczny wypełnia dyspozycję normy prawnej wynikającej z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy uwzględnieniu zakresu, w jakim przepis ten został uznany za niekonstytucyjny na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wówczas, jeżeli osoby wymienione w tym przepisie w celu sprawowania opieki nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. O ile - zdaniem organów - informacje podane w rodzinnym wywiadzie środowiskowym nie będą wystarczające , konieczne będzie dokonanie niezbędnych ustaleń dotyczących tego, kiedy skarżąca i z jakich przyczyn zrezygnowała z pracy zarobkowej, w jakim okresie opiekowała się ojcem, w jakim okresie i z jakiego tytułu pobierała zasiłek dla opiekuna, w jakim okresie opiekowała się chorą matką. Prawidłowo ustalony stan faktyczny pozwoli organom na stwierdzenie, czy skarżąca nie może podjąć pracy zarobkowej z powodu opieki nad niepełnosprawną w znacznym stopniu matką.