III SA/Gd 686/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędzia WSA Alina Dominiak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2017 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 14 czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 24 marca 2017 r., nr [...] Burmistrz Gminy na podstawie art. 2 pkt 11, art. 4, art. 5 ust. 1, ust. 2, 3, art. 13, art. 18, art. 27 ust. 3, art. 28, art. 48 i art. 49 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci odmówił A. R. przyznania świadczenia wychowawczego na córkę A. R. urodzoną dnia 1 czerwca 2009 r., poczynając od dnia 1 grudnia 2016 r. W uzasadnieniu decyzji powołano się na fakt przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko matce J. R., która zgodnie z postanowieniem Sądu Okręgowego w G. z dnia 28 grudnia 2016 r., sygn. akt [...] sprawuje opiekę nad dwojgiem dzieci. Od powyższej decyzji odwołanie złożył A. R.. W odwołaniu wyjaśnił, że pomimo ww. postanowienia Sądu, dzieci pozostają od listopada 2016 r. pod jego opieką i jest to ich decyzja. Dzieci mają 11 i 7 lat i są na tyle dojrzałe, aby wyrazić swoją opinię. Obecnie przed Sądem Rejonowym w K. toczy się postępowanie o odebranie dzieci i wydanie ich matce. W dniu 8 marca 2017 r. kurator podjął próbę odebrania dzieci, ale odstąpił z uwagi na ich postawę. Skarżący podał, że to na nim spoczywa ciężar utrzymania i wychowania dzieci, a matka widuje je tylko raz w tygodniu w budynku szkoły. Decyzją z dnia 14 czerwca 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przywołano m.in. regulację art. 4 ust. 2 i 3 oraz art. 5 ust. 1, 3 i 4 ww. ustawy, wskazując, że z treści przepisów wynika, że świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka do ukończenia przez dziecko 18 roku życia. Na podstawie akt sprawy organ ustalił, że A. R. złożył w dniu 28 grudnia 2016 r. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na córkę, wskazując jako członków rodziny: siebie, matkę dzieci J. R. oraz dzieci syna M. R. i córkę A. R.. Kolegium wyjaśniło, że decyzją Burmistrza z dnia 4 maja 2016 r., nr [...] przyznano matce J. R. świadczenie wychowawcze na A. R.. Na podstawie postanowienia Sądu Okręgowego w G. z dnia 28 grudnia 2016 r., sygn. akt [...] ustalono, że udzielono matce zabezpieczenia poprzez ustalenie miejsca pobytu dzieci przy niej, zaś ojca obowiązano do ich wydania, czego nie uczynił. Kolegium więc uznało, że kwestia władzy rodzicielskiej, która była przedmiotem postępowania w sądzie rodzinnym została na ten moment uregulowana, poprzez ustalenie miejsca pobytu dzieci przy matce. Skarżący nie wykonał orzeczenia sądu i jako ojciec, u którego przebywają dzieci, domaga się świadczenia. Taka postawa nie może zyskać aprobaty, a przyznanie świadczenia tylko dlatego, że dzieci wbrew orzeczeniu zamieszkują z ojcem, sankcjonowałoby taki stan rzeczy. W niniejszej sprawie istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma również okoliczność, że świadczenie wychowawcze jest już wypłacane matce, która legitymuje się orzeczeniem sądu ustalającym miejsce pobytu dzieci u niej. Nawet w przypadku ustalenia, że dziecko pozostaje pod opieką obojga rodziców, ustawa nie dozwala podwójnej wypłaty tego samego świadczenia matce i ojcu dziecka, zaś taka sytuacja w rozumieniu ustawy (art. 22) jest traktowana jako zbieg prawa. Organ podkreślił, że rozstrzygnięcie sądu może być kwestionowana poprzez działania zgodne z prawem, zaś w przypadku gdy opieka nad dzieckiem została uregulowana na mocy orzeczenia sądu, to treść tego orzeczenia rozstrzyga o prawie do świadczenia wychowawczego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł A. R. domagając się zmiany zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia: należnego świadczenia od 1 listopada 2016 w kwocie 500 zł za każdy miesiąc, odsetek ustawowych, a także zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że dzieci A. i M. R. od listopada 2016 r. pozostają pod jego opieką, w miejscu ich wspólnego zamieszkiwania - w R.. Ponadto, wyjaśnił, że sprawuje nad nimi codzienną opiekę, wychowuje je oraz łoży na ich utrzymanie, zaś żona od grudnia do lipca nie dała mu żadnych środków na utrzymanie dzieci. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację oraz przywołując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako - "p.p.s.a.") stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji, gdy jest ona dotknięta naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania. Takie naruszenie prawa wiąże się z oceną prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy. W szczególności ujawnienie w toku postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym nowego dowodu lub nowej okoliczności faktycznej, które istniały w dniu wydania decyzji, ale nie były znane organowi, który wydał decyzję, musi być zawsze oceniane w świetle art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przy czym należy zauważyć, że kognicja Sądu administracyjnego nie obejmuje uprawnienia do "zasądzenia wypłaty należnego świadczenia" ani "zasądzenia wypłaty odsetek ustawowych" (czego domagano się we wniesionej skardze). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 czerwca 2017 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy z dnia 24 marca 2017 r., którą odmówiono A. R. (dalej jako - "skarżący" lub "strona") przyznania świadczenia wychowawczego. Warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania tego świadczenia regulują przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 1851, zwana dalej "ustawą") oraz obowiązującego w dacie orzekania rozporządzenia wykonawczego Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 lutego 2016 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie wychowawcze (Dz.U. z 2016 r., poz. 214). Należy zaznaczyć, że wypłata świadczeń wychowawczych stanowi realizację zadań z zakresu administracji rządowej, do finansowania których mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1870, ze zm.). Rozdzielanie środków budżetowych wymaga od organu wysokiego stopnia staranności. Jest zatem konieczne dokonywanie ustaleń co do wszelkich okoliczności budzących wątpliwości w zakresie prawa do świadczenia wychowawczego, a w tym bezspornie wątpliwości co do tego, kto jest osobą uprawnioną w rodzinie dziecka. Zgodnie z art. 4 ustawy, celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (ust.1). Świadczenie to przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu albo opiekunowi prawnemu dziecka, do dnia ukończenia przez dziecko 18 roku życia (ust. 2 i 3). W myśl art. 5 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500,00 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie (ust. 1). Przysługuje ono jednak na pierwsze dziecko ww. osobom, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł, a gdy członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 1.200,00 zł (ust. 3 i 4). Postępowanie w sprawach o świadczenie wychowawcze regulują przepisy Rozdziału 4 ustawy (art. 13 - 28). Ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz jego wypłata następują odpowiednio na wniosek uprawnionych (art. 13 ust. 1 ustawy). W przypadku zbiegu prawa rodziców do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, świadczenie wychowawcze wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek. W przypadku zaś, gdy po złożeniu wniosku o ustalenie do świadczenia wychowawczego przez rodzica, drugi rodzic złoży wniosek o ustalenie do świadczenia wychowawczego w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, organ właściwy ustala kto sprawuje opiekę i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem. Przepisy art. 15 ust. 2 i 3 stosuje się (art. 22 ustawy). W art. 15 ust. 2 ustawy ustawodawca zezwolił organowi, w przypadku wątpliwości co do tego czy rzeczywiście rodzic występujący o przyznanie świadczenia wychowawczego sprawuje opiekę nad dzieckiem, na dokonanie weryfikacji tego faktu z wykorzystaniem instytucji wywiadu środowiskowego uregulowanej w przepisach ustawy o pomocy społecznej. Trzeba też zaznaczyć, że ustawa statuuje zasadę, stosownie do której dzieckiem pozostającym w rodzinie jest dziecko zamieszkujące wspólnie z rodzicem czy rodzicami. Zgodnie bowiem z definicją legalną zawartą w art. 2 pkt 16 ustawy, rodzina oznacza odpowiednio następujących członków rodziny - małżonków, rodziców i dzieci lub opiekunów faktycznych dzieci oraz zamieszkujące wspólnie z nimi i pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia. Od zasady tej, a zatem możliwości zaliczenia dziecka do rodziny w związku z jego wspólnym z nią miejscem zamieszkania, ustawodawca przewidział wyjątek, o którym mowa w art. 2 pkt 16 in fine ustawy. Stwierdza się tam bowiem, że w przypadku ustanowienia dla dziecka rodziców rozwiedzionych (pozostających w separacji lub rozłące) opieki naprzemiennej obojga rodziców, dziecko takie zaliczane jest do obu rodzin - zarówno matki jak i ojca. Ustawodawca przewidział odstępstwo od zasady uznawania danego dziecka za członka jednej rodziny w sytuacji, gdy opieka naprzemienna obojga rodziców ustanowiona została na mocy orzeczenia sądu. W przywołanej regulacji ustawodawca mając na uwadze cel ustawy (częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka) przyznał niewątpliwie prymat okoliczności - faktycznego sprawowania opieki - nad dzieckiem. Tym samym uprawnienie do tego świadczenia ustawodawca ściśle związał z faktem jej sprawowania. Jest oczywiste, że sprawowanie opieki nad dzieckiem należy odnosić do jej faktycznego sprawowania. Istotne więc znaczenie dla ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego ma wspólne zamieszkiwanie z dzieckiem i rzeczywiste sprawowanie nad nim faktycznej opieki. Opieka ta musi mieć charakter bezpośredni. Dlatego w świetle przepisów ustawy, należy przyjąć, że uprawnionym do świadczenia wychowawczego będzie ten rodzic, który zamieszkuje wspólnie z dzieckiem i sprawuje nad nim bezpośrednią opiekę (względnie opiekę naprzemienną w przypadku uregulowanym w art. 2 pkt 16 in fine ustawy), i który pierwszy wystąpił z wnioskiem o przyznanie świadczenia, ale tylko w przypadku jeśli oboje rodzice odpowiadają dwóm pierwszym warunkom. Pierwszeństwo związane ze momentem złożenia wniosku nie ma rozstrzygającego znaczenia w sytuacji, gdy rodzic nie zamieszkuje z dzieckiem i nie sprawuje nad nim bezpośredniej opieki. Gdy zaś po złożeniu wniosku o ustalenie do świadczenia wychowawczego przez rodzica, drugi rodzic złoży wniosek o ustalenie do świadczenia wychowawczego, organ właściwy ustala kto sprawuje opiekę. W niniejszej sprawie wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na rzecz drugiego dziecka (córki) został złożony w dniu 28 grudnia 2016 r. przez A. R. ojca małoletnich dzieci M. i A. R.. Nie było w sprawie kwestionowane, że od listopada 2016 r., tj. od momentu opuszczenia domu przez matkę dzieci – J. R., skarżący zamieszkuje wspólnie z małoletnimi dziećmi, sprawuje nad nim bezpośrednią opiekę i łoży na ich utrzymanie. Okoliczności te znajdują potwierdzenie w treści wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 10 lutego 2017 r. W wywiadzie tym wskazano również, że dzieci są bardzo zadbane, co wynika z informacji uzyskanej od pedagoga szkolnego. Wcześniej świadczenie zostało przyznane matce decyzją z dnia 4 maja 2016 r. Burmistrza Gminy (w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego błędnie wskazano na decyzję Burmistrza). Okoliczność wspólnego zamieszkiwania z dziećmi i sprawowania nad nimi faktycznej opieki przez skarżącego w świetle zgromadzonego materiału dowodowego sprawy nie budziły wątpliwości. Zasadniczą przyczynę odmowy przyznania przez organy obu instancji wnioskowanego świadczenia stanowiła okoliczność wydania przez Sąd Okręgowy w G. II Wydział Cywilny i Rodzinny w dniu 28 grudnia 2016 r., w sprawie sygn. akt [...] postanowienia, które w drodze zabezpieczenia ustaliło miejsce pobytu dzieci przy matce. Orzeczenie to nie zostało wykonane, kurator sądowy odstąpił bowiem od odebrania dzieci w związku z ich postawą, wskazując m.in. na zagrożenie poczucia bezpieczeństwa (vide: treść notatki urzędowej kuratora sądowego z dnia 10 marca 2017 r. w aktach sprawy). Organ odwoławczy rozpoznając niniejszą sprawę na gruncie przedmiotowej ustawy zasadnie przyjął, że w przypadku, gdy opieka nad dzieckiem została uregulowana na mocy orzeczenia sądu, to jego treść ma rozstrzygające znacznie dla prawa do świadczenia wychowawczego (podobnie organ I instancji). Trzeba również zgodzić się z organem odwoławczym, że rozstrzygnięcie sądu może być kwestionowane poprzez działania zgodne z prawem i do czasu jego wzruszenia czy też zmiany powinno być realizowane, nie tylko przez strony, ale również inne organy i instytucje. Dlatego istotne dla niniejszej sprawy jest, że na skutek wniesionego przez A. R. zażalenia, w dniu 30 maja 2017 r. (przed wydaniem zaskarżonej decyzji) Sąd Apelacyjny w G. Wydział I Cywilny postanowieniem wydanym w sprawie sygn. akt [...] uchylił zaskarżone postanowienie, tj. postanowienie Sądu Okręgowego w G. z dnia 28 grudnia 2016 r., sygn. akt [...] i wniosek o udzielenie zabezpieczenia poprzez ustalenie miejsca pobytu dzieci stron, przekazał do ponownego rozpoznania. Tym samym postanowienie to zostało wzruszone, zaś okoliczność ta nie była znana organowi odwoławczemu. Natomiast na rozprawie w dniu 12 października 2017r. skarżący przedłożył do akt postanowienie Sądu Okręgowego w G. II Wydziału Cywilnego i Rodzinnego z dnia 3 października 2017 r. w sprawie sygn. akt [...], w którym w punkcie 1 udzielono A. R. zabezpieczenia poprzez ustalenie miejsca pobytu małoletnich dzieci M. i A. R. w G. - przy skarżącym (orzeczenie jest natychmiast wykonalne). Aby móc uznać zaskarżoną decyzję za legalną, jej wydanie musi być poprzedzone zgromadzeniem materiału dowodowego, pozwalającym na ustalenie okoliczności istotnych dla sprawy (art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie wszechstronnym i wnikliwym rozważeniem zebranego materiału (art. 80 k.p.a.). Organ administracji publicznej, rozpoznając sprawę administracyjną, ma bowiem obowiązek każdorazowo brać pod uwagę zarówno stan prawny, jak i stan faktyczny istniejący w chwili podejmowania przezeń decyzji. Organ odwoławczy, rozpoznając niniejszą sprawę i wydając decyzję, którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, nie zaktualizował podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Z treści zaś złożonej skargi oraz dokumentów przedłożonych przez skarżącego wynika, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji, tj. w dniu 14 czerwca 2017 r. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu nie była znana okoliczność wydania w dniu 30 maja 2017 r. postanowienia w sprawie sygn. akt [...] przez Sąd Apelacyjny w G. Wydział I Cywilny, uchylającego postanowienie Sądu Okręgowego w G. z dnia 28 grudnia 2016 r., sygn. akt [...]. Ma to istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i stanowi zarazem przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Zaistnienie zaś takiej przesłanki daje natomiast podstawę do uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Powołany przepis stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Ujawnienie nowego dowodu (nowej okoliczności) już po zakończeniu postępowania w warunkach, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. obiektywnie oznacza, że w toku postępowania nie zostały wypełnione dyrektywy dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego, bez względu na przyczynę tego uchybienia (zob. wyrok NSA z 13 grudnia 2010 r., sygn. akt I FPS 7/10, dostępny w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewątpliwie organ odwoławczy posiada kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, należy więc uznać, że doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, a w konsekwencji art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie doszło bowiem do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, gdyż organ nie dysponował pełnym i wyczerpującym materiałem dowodowym, a w konsekwencji nie rozpoznał sprawy w sposób wszechstronny. W konsekwencji wydana decyzja również jest przedwczesna. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wskazania co do dalszego postępowania dla organu administracji wynikają z dokonanych rozważań. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy powinien uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę prawną i nowe dowody (okoliczności) w postaci ww. orzeczeń sądowych. Organ będzie miał również na uwadze cel świadczenia wychowawczego określony w art. 4 ust. 1 ustawy, a także fakt wspólnego zamieszkiwania z dziećmi i sprawowania nad nimi faktycznej opieki przez skarżącego od listopada 2016 r. Stosownie bowiem do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.