III SA/Gd 69/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia 3 lipca 2020 r., nr [...] w sprawie przyjęcia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miasta L.": stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Gminy Miasta w dniu 3 lipca 2020 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz.713 – dalej w skrócie: "u.s.g."), art. 19 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1437 ze zm. – dalej w skrócie jako: "ustawa"), podjęła uchwałę Nr (...) w sprawie przyjęcia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miasto L.". W § 1 uchwały stwierdzono, że "Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miasto L." stanowi załącznik do uchwały. W kolejnych paragrafach stwierdzono o utracie mocy poprzednich uchwał Rady Miejskiej w sprawie "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie miasta L.". Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta oraz stwierdzono, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Prokurator Rejonowy w L. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w części dotyczącej § 3, § 4 pkt 5-7, pkt 9 zdanie pierwsze i pkt 11-13, § 5 pkt 1-4, § 6 pkt 1-10, § 8 pkt 2 zdanie drugie, § 8 pkt 6, § 9 ust. 2-4, §11, § 12, § 13 ust 1 w zakresie słów: "oraz uzgodnioną dokumentacją techniczną", § 15 ust.2, §16, § 20 ust. 4, 9 i 10 oraz § 21 ust. 1-3 załącznika do uchwały (dalej jako: "załącznik") tj. Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miasto L., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie przepisów art.7 i art.94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z zm.), art. 40 ust. 1 u.s.g., wraz z naruszeniem: 1) art. 19 ust.5 ustawy oraz § 118 i § 115 w związku z § 143 załącznika do Rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (dalej jako: "załącznik ws. z.t.p.") polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w §3 załącznika poprzez ustalenie, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne prowadzi swoją działalność w oparciu o zezwolenie na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków; 2) art. 19 ust.5 ustawy oraz §118 w związku z § 143 załącznika ws. z.t.p. polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w załączniku w § 4 pkt 5, § 12 oraz § 13 ust 1 załącznika w zakresie słów: "oraz uzgodnioną dokumentacja techniczna" poprzez ustanowienie obowiązku uzgodnienia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przedłożonej przez inwestora dokumentacji technicznej, jako warunek przystąpienia do wykonania przyłącza oraz obowiązku dokonania sprawdzenia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zgodności wykonanych prac z uzgodnioną dokumentacją techniczną; 3) art.19 ust.5 i art.6 ust.3 pkt 3 ustawy oraz §118 i §115 w związku z § 143 załącznika ws. z.t.p. polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 4 pkt 6-7, pkt 9 zdanie pierwsze i pkt 11 załącznika poprzez określenie obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego z częściowym powtórzeniem i modyfikacją przepisów - odpowiednio art. 15 ust.3, art. 5 ust.la), art.9 ust.3 i art. 15 ust.1 ustawy; 4) art.19 ust.5, art. 12ust.5 ustawy oraz § 115 w związku z § 143 załącznika ws. z.t.p. polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 4 pkt 12 załącznika poprzez nałożenie na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązku informowania o jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi w formie i trybie określonym przepisami ustawy podczas, gdy w świetle art. 12 ust.5 ustawy obowiązany do informowania mieszkańców o jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi jest wójt (burmistrz, prezydent miasta); 5) art. l9 ust 5 i 6 ust. 3 ustawy oraz § 115 w związku z § 143 załącznika ws. z.t.p. polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 4 pkt 13 załącznika poprzez nałożenie na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązku zlecenia wykonania ekspertyzy wodomierza głównego na pisemny wniosek odbiorcy usług przez Okręgowy Urząd Miar w celu sprawdzenia prawidłowości wskazań i w przypadku stwierdzenia przez ten Urząd jego wadliwego działania, poniesienia kosztów ekspertyzy; 6) art. 19 ust.5 i art.6 ust.3 pkt 3 ustawy oraz §118 i §115 w związku z § 143 załącznika ws. z.t.p. polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 5 pkt 1-4 załącznika poprzez przyznanie przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu prawa wstępu na teren nieruchomości lub obiektu budowlanego odbiorcy usług w celach określonych w art. 7 ustawy, co stanowi powtórzenie z modyfikacją treści art.7 ustawy (§5 pkt l) jak i poprzez przyznanie przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu prawa przeprowadzania kontroli prawidłowości realizacji robót zgodnie z warunkami przyłączenia do sieci (§5 pkt 2), prawa kontroli technicznego stanu przyłącza podczas jego użytkowania (§5 pkt 3) oraz przyznanie przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu prawa wymagania dokumentów stwierdzających wykonanie nowego obiektu zgodnie z przepisami prawa budowlanego i sanitarnego (§5 pkt 4); 7) art. 19 ust.5 i art.6 ust.3 pkt 3 ustawy oraz §118 i §115 w związku z § 143 załącznika ws. z.t.p. polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 6 pkt 1-4 załącznika poprzez określenie obowiązków odbiorcy polegających na korzystaniu z instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej w sposób uniemożliwiający występowanie zakłóceń w funkcjonowaniu tych sieci (pktl), nie wprowadzaniu odpadów do urządzeń kanalizacyjnych(pkt 2), umożliwienia realizacji uprawnień przedsiębiorstwa określonych w art.7 ustawy tj. prawa wstępu na teren nieruchomości lub do obiektu budowlanego (pkt 3) oraz prawidłowego utrzymywania i zabezpieczania wodomierza głównego, pozostałych wodomierzy oraz urządzeń pomiarowych, a także zapewnienia łatwego dostępu do tych przyrządów (pkt 4), z powtórzeniem zmodyfikowanych zapisów zawartych w art.5 ust.2 i art. 9 ust.li 2 ustawy; 8) art.19 ust.5 i art.6 ust.3 pkt 3 ustawy oraz §118 i §115 w związku z § 143 załącznika do Rozporządzenia Rady Ministrów z 20.06.2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 6 pkt 5-8 załącznika do zaskarżonej uchwały, poprzez określenie zastrzeżonych do uregulowania w umowie zawieranej pomiędzy przedsiębiorcą wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług obowiązków polegających na: niezwłocznym zawiadamianiu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego o uszkodzeniu i zaborze wodomierza głównego lub urządzenia pomiarowego, w tym o uszkodzeniu i zaborze plomb (pkt 5); zawiadamianiu o planowanych zmianach technicznych w instalacji wewnętrznej, które mogą mieć wpływ na działanie sieci oraz ilość pobieranej wody i odprowadzanych ścieków, a także przeznaczenie wody (pkt 6); powstrzymywaniu się od dokonywania jakichkolwiek czynności mogących mieć wpływ na zmianę stanu technicznego urządzeń i przyłączy wodociągowych lub kanalizacyjnych będących w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, bez uzgodnienia tego z tym przedsiębiorstwem, w tym nasadzeń drzew i krzewów oraz zabudowy w pasie terenu, w którym zlokalizowane są urządzenia i przyłącza wodociągowe lub kanalizacyjne (pkt 7) oraz zawiadamianiu przedsiębiorstwa o posiadanych własnych ujęciach wody w celu umożliwienia prawidłowego obliczenia należności z tytułu odprowadzania ścieków (pkt 8); 9) art.19 ust.5 i art.6 ust.3 pkt 3 ustawy oraz §118 i §115 w związku z § 143 załącznika ws. z.t.p w § 6 pkt 9 i 10 załącznika, poprzez nałożenie na odbiorcę usług obowiązków pokrycia kosztów ponownego wykonania czynności przedsiębiorstwa w przypadku braku możliwości wykonania uprawnień wymienionych w pkt 3 z winy odbiorcy usług, gdy poprzedni termin został uzgodniony z odbiorcą usług oraz koszty wykonanej na zlecenie usługi ekspertyzy wodomierza głównego, w przypadku gdy potwierdziła ona prawidłowe działanie urządzenia; 10) art.19 ust.5 ustawy oraz §118 i §115 w związku z § 143 załącznika ws. z.t.p w § 8 pkt 2 zdanie drugie załącznika przewidującym, że umowa z osobami korzystającymi z lokali w budynku wielolokalowym zawierana jest na pisemny wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego, co stanowi powtórzenie i modyfikację art.6 ust.5 ustawy; 11) art.19 ust.5 ustawy oraz §115 w związku z § 143 załącznika ws. z.t.p § 8 pkt 6 załącznika poprzez określenie warunków wygaśnięcia umowy zawartej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług; 12) art. 19 ust.5 ustawy oraz § 4, §115 i §118 w związku z § 143 załącznika ws. z.t.p § 9 ust.2-4 załącznika, poprzez odesłanie do przepisów wykonawczych do art.27 ust.3 ustawy, powtórzenie zapisu art.27 ust. 5 ustawy oraz określenie zastrzeżonych do uregulowania w umowie obowiązków odbiorców usług w zakresie sposobu i terminów rozliczenia z przedsiębiorstwem; 13) art. 19 ust.5 ustawy oraz §115 w związku z § 143 załącznika ws. z.t.p w Rozdziale 6 § 11-12 załącznika do zaskarżonej uchwały zatytułowanym "Warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych", polegające na niewypełnieniu zakresu upoważnienia ustawowego i nieokreśleniu ww warunków; 14) art. 19 ust.5 ustawy oraz §115 i §118 w zw. z § 143 załącznika ws. z.t.p polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 15 ust. 2 załącznika ustanawiającym obowiązek informowania przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne o zamiarze odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego oraz o miejscach i sposobie udostępniania zastępczych punktów poboru, poprzez powtórzenie z istotną modyfikacją art.8 ust.3 ustawy; 15) art.19 ust.5 ustawy oraz §115 i §118 w zw. z § 143 załącznika ws. z.t.p polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 16 załącznika poprzez częściowe powtórzenie z modyfikacją art.8 ust.1 pkt 3 ustawy i określenie okoliczności, w których przedsiębiorstwo może zamknąć przyłącze kanalizacyjne; 16) art.19 ust.5 ustawy oraz §115 i §118 w zw. z § 143 załącznika ws. z.t.p polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 20 ust. 4 i 10 oraz § 21 ust. 1-3 załącznika poprzez przyznanie prawa domagania się od przedsiębiorstwa wodociągowego obniżenia należności w razie dostarczania wody o pogorszonej jakości i określenie warunków przysługiwania upustu oraz procedury jego zastosowania, a także warunków przyznania upust w opłacie za ścieki i procedury jej zastosowania, a nadto w § 20 ust. 9 załącznika poprzez ustalenie, że w przypadku powtarzania się nieuzasadnionych reklamacji koszty związane z przeprowadzeniem wizji lokalnych i badań laboratoryjnych pokrywa odbiorca usług. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta L. wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniósł, że zaskarżona uchwała straciła moc na podstawie uchwały Rady Miejskiej w L. Nr (...) z dnia 30 października 2020r. w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miasto L.. Uchwała ta podjęta została wskutek uwag Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie i uwzględnia, za wyjątkiem punktów 12 i 16, wskazania zawarte w skardze Prokuratury Rejonowej. Wskazano w uzasadnieniu również, że pod obrady Rady Miejskiej w L. przedłożono projekt uchwały, który uwzględni także uwagi zawarte w punktach 12 i 16 skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Skutki stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy sięgają daty jej podjęcia (ex tunc). W konsekwencji przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że nie skutkuje bezprzedmiotowością postępowania uchylenie przez organ stanowiący samorządu terytorialnego zaskarżonej uchwały będącej aktem prawa miejscowego. Istota orzeczenia o stwierdzeniu nieważności takiej uchwały pozwala bowiem na usunięcie skutków prawnych takiej uchwały funkcjonującej przez określony czas w obrocie prawnym. Zatem nie mógł zostać uwzględniony wniosek organu o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, z uwagi na uchylenie zaskarżonej uchwały. Regulacje zawarte w p.p.s.a. nie określają, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie nastąpiło w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). Powodem stwierdzenia nieważności uchwały może być więc naruszenie prawa o charakterze istotnym. Przeprowadzając ocenę prawidłowości realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, sąd winien mieć na uwadze przewidzianą w art. 7 Konstytucji RP zasadę legalizmu, w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Delegację ustawową dla wydania aktu niższej rangi (prawa miejscowego) w postaci regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków zawiera przepis art.19 ust. 5 ustawy. Ściśle określa on zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy w sprawie tego regulaminu. Wszelkie odstępstwa (naruszenie delegacji ustawowej poprzez jej przekroczenie, czy też przez jej niewypełnienie w całości) od katalogu sformułowanego w tym przepisie, przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem jego nieważności. Sąd, dokonując kontroli legalności aktu prawa miejscowego i korzystając z przewidzianego w art. 147 § 1 p.p.s.a. prawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, z uwagi na stwierdzenie wadliwości poszczególnych jej zapisów, jest obowiązany do dokonania oceny, czy w sytuacji wyeliminowania ich z obrotu prawnego, pozostawione w obrocie prawnym pozostałe regulacje uchwały, będą nadal w pełni realizowały zakres przedmiotowy wyznaczony do uregulowania w ramach aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2605/15). Jak wskazano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, sądy kontrolując regulacje aktów prawa miejscowego jakimi są regulaminy dostarczania wody i odprowadzania ścieków, analizują także wpływ stwierdzonych niezgodności z prawem na możliwość funkcjonowania w obrocie prawnym uchwały w tym przedmiocie jako całości. Stosownie do art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (ust. 3), który jest aktem prawa miejscowego (ust. 4). Zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 19 ust. 5 ustawy zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Oznacza to, że regulacja ustawowa nie pozostawia radzie gminy możliwości dokonania własnej oceny, które kwestie ze wskazanego w tym przepisie (jego poszczególnych punktach) zakresu przedmiotowego należy określić i ująć w regulaminie, a które można pominąć. Obowiązkiem rady gminy jest respektowanie pełnego przedmiotowego zakresu wyznaczonego treścią art. 19 ust. 5 pkt 1-9 ustawy, a pominięcie któregokolwiek z obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem prowadzi do niewyczerpania zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Pominięcie części unormowań art. 19 ust. 5 ustawy wymaganych tym przepisem, należy zatem uznać za istotne naruszenie prawa (por. wyroki WSA: w Opolu z dnia 4 października 2007 r. sygn. akt II SA/Op 344/07, we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 745/06, w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 1256/17). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela poglądy prawne wyrażone w uzasadnieniach szeregu wyroków wydanych przez WSA w Gdańsku, dotyczących zgodności z prawem Regulaminów dostarczania wody i odprowadzenia ścieków uchwalonych przez Rady niektórych gmin (por. wyrok z dnia 11 marca 2021r. sygn. akt III SA/Gd 648/20, wyrok z dnia 28 stycznia 2021r. sygn. akt III SA/Gd 637/20, wyrok z dnia 10 listopada 2020r. sygn. akt III SA/gd 649/20, wyrok z dnia 10 grudnia 2020r. sygn. akt III SA/Gd 598/20, wyrok z dnia 19 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Gd 633/20, wyrok z dnia 28 stycznia 2021r. sygn. akt III SA/Gd 677/20). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego już w latach 2003 - 2006 wypracowano stanowisko, zgodnie z którym naruszenie zasad techniki prawodawczej może prowadzić do uznania danego aktu prawnego, w całości lub w części, za niezgodny z Konstytucją, jednak tylko wtedy, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z zasad konstytucyjnych, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającej z niego zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 24 lutego 2003 r., K 28/02, OTK-A 2003; 29 października 2003 r., K 53/02, OTK-A 2003; 12 grudnia 2006 r., P 15/05, OTK-A 2006). W przywołującym powyższy pogląd wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2018 r., II OSK 2498/16 (LEX nr 2589098), trafnie wskazano, iż tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. Sąd w tym składzie podziela stanowisko wyrażone wielokrotnie w orzecznictwie odnośnie niedopuszczalności powtarzania tych norm, które zostały już zawarte w odpowiednich przepisach ustawy. W judykaturze dominuje stanowisko, wedle którego powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, a także jest dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009 r., II OSK 1077/09, LEX nr 597127). Powyższe stwierdzenia nie oznaczają jeszcze, że zawsze i każde powtórzenie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego będzie automatycznie uznane za naruszenie prawa skutkujące nakazem stwierdzenia jego nieważności, jednak wypadnie podkreślić, że powtarzanie przepisów ustawowych co do zasady narusza § 137 Rztp, z którego wynika m.in., iż w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw. Reguła ta, zamieszczona w Dziale VI Rztp ma odpowiednie zastosowanie także na gruncie stanowienia aktów prawa miejscowego (§ 143 Rztp). Skoro przedmiotowy Regulamin został wydany na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w ustawie to z delegacji ustawowej do jego podjęcia nie da się wyprowadzić wniosku, aby przekazywało ono Radzie upoważnienia do ponownego uregulowania tych kwestii, które już znalazły swe uregulowanie w przepisach rangi ustawowej. Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że są one w pełni uzasadnione, gdyż dotyczą wskazanych powyżej form naruszeń prawa polegających na naruszeniu delegacji ustawowej poprzez powtórzenie regulacji ustawowych lub wykroczenie ponad upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ust. 5 ustawy. Istnienie tych naruszeń przyznaje także w odpowiedzi na skargę organ gminy. Wystarczy zatem dla potrzeb niniejszego uzasadnienia wskazać, co następuje: 1. Uzasadniony jest zarzut naruszenia prawa przez §3 Regulaminu, gdyż wskazanie, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne prowadzi swoją działalność w oparciu o zezwolenie na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 ustawy, a ponadto art. 16 ust. 1 i 2 ustawy wprost stanowi, że na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków jest wymagane uzyskanie zezwolenia wydawanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w drodze decyzji, przy czym zezwolenie może być wydane na wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Powołany zatem przepis Regulaminu stanowi powtórzenie regulacji ustawowej. 2. Naruszają prawo także §4 pkt 5 oraz §12 i §13 ust. 1 Regulaminu ustanawiając obowiązek uzgodnienia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przedłożonej przez inwestora dokumentacji technicznej w określonych w tych przepisach sytuacjach, gdyż upoważnienia do ustanowienia takiego obowiązku nie zawiera delegacja ustawowa z art. 19 ust. 5 ustawy. 3. Przepisy § 4 pkt 6-7, pkt 9 zdanie pierwsze i pkt 11 Regulaminu naruszają prawo, gdyż określają obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego z częściowym powtórzeniem i modyfikacją przepisów art. 15 ust.3, art. 5 ust.1a), art.9 ust.3 i art. 15 ust.1ustawy. 4. Przepis § 4 pkt 12 Regulaminu przekracza granice upoważnienia ustawowego z art. 19 ust. 5 ustawy i zawiera regulację sprzeczną z ustawą, gdyż nakłada na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązek informowania o jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, podczas gdy na podstawie art.12 ust. 5 ustawy to wójt (burmistrz, prezydent miasta) obowiązany do informowania mieszkańców o jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi; 5. Przepis § 4 pkt 13 Regulaminu narusza prawo, gdyż przekracza zakres upoważnienia ustawowego z art. 19 ust. 5 ustawy, poprzez nałożenie na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązku zlecenia wykonania ekspertyzy wodomierza głównego na pisemny wniosek odbiorcy usług przez Okręgowy Urząd Miar w celu sprawdzenia prawidłowości wskazań i w przypadku stwierdzenia przez ten Urząd jego wadliwego działania, poniesienia kosztów ekspertyzy. Delegacja ustawowa z art. 19 ust. 5 ustawy nie zawiera upoważnienia do ustanowienia tego rodzaju obowiązku. 6. Narusza prawo przepis § 5 pkt 1-4 Regulaminu wskutek przekroczenia delegacji ustawowej z art. 19 ust. 5 ustawy, poprzez przyznanie przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu prawa wstępu na teren nieruchomości lub obiektu budowlanego odbiorcy usług w celach określonych w art. 7 ustawy, co stanowi powtórzenie z modyfikacją treści art. 7 ustawy jak i poprzez przyznanie przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu prawa przeprowadzania kontroli prawidłowości realizacji robót zgodnie z warunkami przyłączenia do sieci (§5 pkt 2), prawa kontroli technicznego stanu przyłącza podczas jego użytkowania (§5 pkt 3) oraz przyznanie przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu prawa wymagania dokumentów stwierdzających wykonanie nowego obiektu zgodnie z przepisami prawa budowlanego i sanitarnego (§5 pkt 4); 7. Przekracza zakres upoważnienia ustawowego regulacja § 6 pkt 1-4 Regulaminu poprzez określenie obowiązków odbiorcy polegających na korzystaniu z instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej w sposób uniemożliwiający występowanie zakłóceń w funkcjonowaniu tych sieci, nie wprowadzaniu odpadów do urządzeń kanalizacyjnych (pkt 2), umożliwienia realizacji uprawnień przedsiębiorstwa określonych w art.7 ustawy tj. prawa wstępu na teren nieruchomości lub do obiektu budowlanego (pkt 3) oraz prawidłowego utrzymywania i zabezpieczania wodomierza głównego, pozostałych wodomierzy oraz urządzeń pomiarowych, a także zapewnienia łatwego dostępu do tych przyrządów (pkt 4). Regulacje te stanowią bowiem powtórzenie lub modyfikacje zapisów ustawowych zawartych w art. 5 ust. 2 i art. 9 ust. 1 i 2 ustawy. 8. Przepisy § 6 pkt 5-8 Regulaminu przekraczają zakres upoważnienia ustawowego poprzez określenie obowiązków polegających na: niezwłocznym zawiadamianiu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego o uszkodzeniu i zaborze wodomierza głównego lub urządzenia pomiarowego, w tym o uszkodzeniu i zaborze plomb (pkt 5); zawiadamianiu o planowanych zmianach technicznych w instalacji wewnętrznej, które mogą mieć wpływ na działanie sieci oraz ilość pobieranej wody i odprowadzanych ścieków, a także przeznaczenie wody (pkt 6); powstrzymywaniu się od dokonywania jakichkolwiek czynności mogących mieć wpływ na zmianę stanu technicznego urządzeń i przyłączy wodociągowych lub kanalizacyjnych będących w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, bez uzgodnienia tego z tym przedsiębiorstwem, w tym nasadzeń drzew i krzewów oraz zabudowy w pasie terenu, w którym zlokalizowane są urządzenia i przyłącza wodociągowe lub kanalizacyjne (pkt 7) oraz zawiadamianiu przedsiębiorstwa o posiadanych własnych ujęciach wody w celu umożliwienia prawidłowego obliczenia należności z tytułu odprowadzania ścieków (pkt 8). Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy obowiązki stron umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków powinny być określone nie w Regulaminie, a w umowie zawieranej pomiędzy przedsiębiorcą wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. 9. Naruszają prawo także przepisy § 6 pkt 9 i 10 Regulaminu, gdyż przekraczają granice delegacji ustawowej z art. 19 ust. 5 ustawy poprzez nałożenie na odbiorcę usług obowiązków pokrycia kosztów ponownego wykonania czynności przedsiębiorstwa w przypadku braku możliwości wykonania uprawnień wymienionych w pkt 3 z winy odbiorcy usług, gdy poprzedni termin został uzgodniony z odbiorcą usług oraz koszty wykonanej na zlecenie usługi ekspertyzy wodomierza głównego, w przypadku gdy potwierdziła ona prawidłowe działanie urządzenia. Delegacja ustawowa nie obejmuje upoważnienia do takiego ukształtowania obowiązków odbiorcy. 10. Przepis § 8 pkt 2 zdanie drugie Regulaminu narusza prawo, gdyż stanowi, że umowa z osobami korzystającymi z lokali w budynku wielolokalowym zawierana jest na pisemny wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego, co jest powtórzeniem i modyfikacją art. 6 ust.5 ustawy; 11. Przepis § 8 pkt 6 Regulaminu określa warunki wygaśnięcia umowy zawartej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, pomimo tego, że delegacja ustawowa z art. 19 ust. 5 ustawy nie daje uprawnienia do dokonania takiej regulacji; 12. Przepisy § 9 ust.2 - 4 Regulaminu odsyłają do przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 27 ust.3 ustawy, powtarzają częściowo zapisy art.27 ust. 5 ustawy oraz określają obowiązki odbiorców usług w zakresie sposobu i terminów rozliczenia z przedsiębiorstwem, które to regulacje powinny znaleźć się w umowie. 13. Przepisy § 11-12 Regulaminu zawarte w Rozdziale 6 pod tytułem "Warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych", w istocie nie określają tych warunków, a tym samym nie wypełniają upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy. 14. Przepis § 15 ust. 2 Regulaminu ustanawia obowiązek informowania przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne o zamiarze odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego oraz o miejscach i sposobie udostępniania zastępczych punktów poboru. Regulacje te stanowią powtórzenie z istotną modyfikacją przepisu art. 8 ust.3 ustawy; 15. Przepis § 16 Regulaminu przekracza granice upoważnienia ustawowego poprzez częściowe powtórzenie z modyfikacją art. 8 ust.1 pkt 3 ustawy i określenie okoliczności, w których przedsiębiorstwo może zamknąć przyłącze kanalizacyjne; 16. Przepisy § 20 ust. 4 i 10 oraz § 21 ust. 1-3 Regulaminu przekraczają granice upoważnienia ustawowego z art. 19 ust. 5 ustawy poprzez przyznanie prawa domagania się od przedsiębiorstwa wodociągowego obniżenia należności w razie dostarczania wody o pogorszonej jakości, określenie warunków upustu oraz procedury jego zastosowania, a także warunków przyznania upustu w opłacie za ścieki i procedury jej zastosowania. Także § 20 ust. 9 Regulaminu wykracza poz upoważnienie ustawowe ustalając, że w przypadku powtarzania się nieuzasadnionych reklamacji koszty związane z przeprowadzeniem wizji lokalnych i badań laboratoryjnych pokrywa odbiorca usług. Mając na uwadze skalę opisanych powyżej naruszeń art. 19 ust. 5 ustawy polegających na wykroczeniu poza delegację ustawową lub niewypełnieniu tej delegacji, jak i naruszeniu szeregu innych przepisów tej ustawy, a także polegających na powtarzaniu treści ustawowych zapisów, także w brzmieniu zmodyfikowanym - Sąd uznał, że są to naruszenia prawa rażące i istotne, które uzasadniają wyeliminowanie zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności w całości. W tym stanie sprawy Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym na podstawie art.15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), zgodnie z którym: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". Uznać należało, że rozpoznanie sprawy jest konieczne, zaś sytuacja związana z pandemią COVID 19 i ograniczone możliwości techniczne Sądu uzasadniają stwierdzenie, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość. Powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).