III SA/Gd 693/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi I. T. i K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę. Decyzją z dnia 21 listopada 2014 r., nr [...] Prezydent Miasta odmówił K. i I. T. przyznania pomocy społecznej w postaci zasiłku okresowego. W uzasadnieniu wskazano, że w trakcie postępowania wyjaśniającego ustalony dochód rodziny K. i I. T. w miesiącu poprzedzającym złożony wniosek o udzielenie pomocy, tj. w sierpniu 2014 r., wyniósł 1.362,85 zł. Dochód na osobę w rodzinie wyniósł 340,71 zł, natomiast kryterium dochodowe wynosiło 1.824,00 zł. Na tak obliczony dochód składał się zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł, zasiłek stały w kwocie 153,70 zł, renta socjalna w kwocie 619,50 zł i dodatek mieszkaniowy w kwocie 436,65 zł. Jednakże powodem odmowy przyznania świadczenia był brak współdziałania wnioskodawców w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Organ podkreślił, że pomoc społeczna nie może stanowić stałego źródła utrzymania (zaspokajać wszystkich potrzeb osoby ubiegającej się o pomoc), a prawo do świadczeń z pomocy społecznej uwarunkowane jest wykazaniem się własną aktywnością w zakresie zaspokajania swych potrzeb życiowych. W ocenie organu rodzina T. nie wykorzystuje własnych możliwości w kierunku poprawy sytuacji materialnej, w tym uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobami niepełnosprawnymi i zasiłku pielęgnacyjnego przez A. T.. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli I. i K. T. domagając się przyznania zasiłku okresowego. Podnieśli, że sprawy o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku pielęgnacyjnego są w toku. Decyzją z dnia 13 czerwca 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 1 pkt. 2, art. 38 ust. 1 pkt 2 oraz art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazało, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej w okresie złożenia wniosku przez K. i I. T. przysługuje osobom w rodzinie, której dochód na osobę nie przekraczał kwoty 456 zł, a od 1 października 2015 r. kwoty 514 zł. Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz ubezpieczenie społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Zgodnie z art. 8 ust. 4 do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; 5a) świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w ustawie z dnia 20.03.2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych; 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego; 7) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, oraz dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że zgodnie z art. 8 ust. 12 ustawy w przypadku uzyskania jednorazowo dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano ten dochód. Kolegium podniosło, że stosownie do treści art. 38 ust. 1 pkt. 2 zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Zasiłek okresowy ustala się w przypadku rodziny - maksymalnie do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Zgodnie z art. 38 ust. 3 pkt. 2 kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 złotych miesięcznie (ust. 4). Okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy (ust. 5). Nadto organ odwoławczy wskazał, że z treści art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy o pomocy społecznej o prawie do zasiłku okresowego decyduje wysokość dochodu na osobę w rodzinie - jeżeli dochód ten przekracza wysokość kryterium dochodowego, tj. 456 zł na osobę (514 zł od 01.10.2015 r.) - zasiłek okresowy nie może przysługiwać. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że dochód rodziny skarżących ustalony zgodnie z art. 8 ust. 3 i 4, z uwzględnieniem zasady rozliczania zaległego dochodu wyrażonej w art. ust 12 ustawy o pomocy społecznej, wyniósł w sierpniu 2014 r. (miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o zasiłek okresowy) 2.627,32 zł lub 2.525,85 zł (przy uwzględnieniu oświadczenia I. T. w zakresie wysokości przyznanego zasiłku stałego). Jest to kwota przekraczająca kwotę kryterium dochodowego obowiązującego w chwili złożenia wniosku i wydania decyzji I instancji (1.824 zł), jak i kryterium obowiązującego od dnia 1 października 1015 r. (2.056 zł). Skargę do Sądu wnieśli K. i I. T. podnosząc, że wysokość dochodu rodziny koniecznego do otrzymania zaległych zasiłków jest niższa od kryterium dochodowego w miesiącach, w których został złożony wniosek. Jednocześnie zakwestionowali również sposób ustalenia dochodu rodziny. Skarżący czują się pokrzywdzeni i twierdzą, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej, celowo odmawiał przyznania zasiłku okresowego i przedłużał postępowanie, aby wypłacone później wyrównanie świadczeń pieniężnych uwzględnić przy określaniu wysokość dochodu rodziny, i tym samym odmówić przyznania świadczenia. Skarżący podnieśli, że w sprawie dokonano błędnej wykładni art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej, ponieważ wskazany przepis nie może dotyczyć wniosków o przyznanie pomocy złożonych w miesiącach poprzednich, w których postępowanie było już w toku. Przeciwne rozumienie wskazanego przepisu doprowadziło do wyrządzenia szkody wnioskodawcom, którzy zostali już w wielokrotnie pokrzywdzeni poprzez nieuzasadnione, kolejne odmowy przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Skarżący podkreślili, że czas ostatecznego rozstrzygnięcia zaległych wniosków o zasiłki nie może działać na niekorzyść wnioskodawcy, którego wniosek powinien być rozpatrzony dużo wcześniej, czyli w terminie miesiąca. Rozpatrując taki wniosek nie można brać pod uwagę przyszłych zdarzeń lub też nawet celowo przeciągać postępowanie, czekając na poprawę sytuacji dochodowej wnioskodawcy, bądź wliczenie wyrównania w zaległy dochód i kazać miesiącami i latami czekać na zasiłek rodzinie żyjącej poniżej minimum egzystencji. Skarżący podkreślili, że organy pierwotnie umotywowały odmowę przyznania zasiłku brakiem współpracy rodziny w rozwiązywaniu jej trudnej sytuacji. Otrzymanie wyrównania z tytułu świadczenia pielęgnacyjnego nie powinno być zatem teraz przeszkodą do otrzymania zasiłku okresowego, ponieważ potwierdza fakt współpracy, której brak zarzucano rodzinie i na tej podstawie pierwotnie odmawiano zasiłków. W ocenie skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie obliczyło dochód rodziny, którego wysokość nie została zakwestionowana przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej i nie była przyczyną odmowy udzielenia świadczenia w decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą odmowy przyznania I. i K. T. zasiłku okresowego był przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 2015, poz. 163 ze zm., dalej jako "ustawa"), zgodnie z którym zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczenia z innych systemów zabezpieczenia społecznego rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Przyznanie zasiłku okresowego nie zależy więc od uznania organu administracji, jeżeli zostanie potwierdzone, że ubiegająca się o tego rodzaju pomoc rodzina spełnia przesłanki określone w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Sąd, ani też organy administracji, nie kwestionują, że sytuacja rodziny T. jest trudna oraz że w rodzinie występuje bezrobocie i niepełnosprawność. Niemniej, koniecznym warunkiem dla przyznania zasiłku okresowego na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy jest spełnienie kryterium dochodowego, o którym mowa w jej art. 8. W ocenie Sądu Kolegium prawidłowo przyjęło, że dochód rodziny w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o świadczenie przekroczył kryterium dochodowe. W tej sytuacji, organ nie mógł przyznać rodzinie zasiłku okresowego. Mając na uwadze zarzuty skargi, podkreślić należy, że wbrew przekonaniu skarżących, organy dokonały prawidłowej interpretacji art. 8 ust. 12 ustawy. Zgodnie z art. 8 ust. 1 cyt. ustawy w zw. z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823) prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, przysługuje: 1)osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł 2)osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 456 zł 3) rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 8 ust. 3 ustawy). W przypadku uzyskania jednorazowo dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano ten dochód (art. 8 ust. 12 ustawy). Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 22 września 2014 r. W celu rozpoznania wniosku organy miały tym samym za zadanie wyliczyć dochód na osobę w rodzinie za miesiąc sierpień 2014 r. W sprawie przyjęto, że dochód rodziny w sierpniu 2014 r. wynosił 2627,32 zł. Organy wliczyły do dochodu za miesiąc sierpień 2014 r: dodatek mieszkaniowy w wysokości. 436,65 zł, świadczenie pielęgnacyjne K. T. w wysokości 1000 zł, zasiłek pielęgnacyjny I. T. w kwocie 153 zł, zasiłek stały I. T. w wysokości 265,17 zł, oraz rentę socjalną A. T. w wysokości 619, 50 zł i zasiłek pielęgnacyjny A. T. w kwocie 153 zł. Dochód rodziny przekraczał zatem kwotę kryterium dochodowego dla czteroosobowej rodziny, obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji (1824 zł), jak i kryterium obowiązującego w dniu wydania przedmiotowej decyzji ostatecznej (2056 zł). Dochód rodziny T. w sierpniu 2014 r. wyniósł tym samym w przeliczeniu na osobę w rodzinie 656,83 zł i przekroczył kwotę 456 zł kryterium dochodowego. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do kwestii doliczenia przez organy do dochodu z miesiąca sierpnia 2014 r., kwoty miesięcznego zasiłku pielęgnacyjnego A. T. i świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego K. T. na A. T.. Świadczenia te przyznano na mocy decyzji wydanych wobec K. T. oraz A. T. w 2014 r. Skarżący podnosili, że organy wliczając ww. świadczenia do dochodu z sierpnia 2014 r. dokonały błędnej interpretacji art. 8 ust. 12 ustawy. W ocenie strony skarżącej świadczenia powinny bowiem zostać wliczone do dochodu z miesiąca, w którym zostały faktycznie wypłacone i rodzina mogła nimi realnie dysponować. W ocenie Sądu stanowisko to jest nieprawidłowe. Ustawa o pomocy społecznej w art. 8 precyzyjnie wskazuje zasady obliczenia dochodu podmiotów wnoszących o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. Zasady te są przejrzyste i nie mogą być w żadnej części pomijane. Dochód rodziny ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej musi być ustalony w sposób obiektywny. W okolicznościach przedmiotowych spraw, dla obliczenia dochodu rodziny w sierpniu 2014r. konieczne jest zastosowanie art. 8 ust. 12 ustawy. Przepis ten stanowi, że "w przypadku uzyskania jednorazowo dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano ten dochód". Proponowana przez skarżących wykładnia wskazanej regulacji jest nie do pogodzenia z jej treścią. Gdyby bowiem ustawodawca chciał aby dochód należny za dłuższy okres, a uzyskany jednorazowo (np. na skutek wypłaty zaległych świadczeń, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie) był jednorazowo doliczany do dochodu, to dałby temu wyraźny wyraz w regulacji ustawowej. W cytowanym przepisie wprowadzono natomiast zasadę przeciwną, to jest wskazano, że "dochód uwzględniany jest za okres, za który uzyskano dochód". Jeżeli zatem danej osobie zostały jednorazowo wypłacone zaległe, a należne jej świadczenia np. za kolejne, ubiegłe dwanaście miesięcy, ta jednorazowa wypłata powiększy w odpowiedniej części dochód za każdy z tych miesięcy z osobna (zgodnie z wysokością danego świadczenia przypadającą w danych okresach miesięcznych). Ustawodawca przewidział tym samym, iż w pewnych sytuacjach możliwym jest uzyskanie dochodu z zaległych świadczeń (których wypłata następuje za okres za który przyznano zaległe świadczenie już po złożeniu wniosku o dane świadczenie). Mając to na uwadze ustawodawca wskazał zatem precyzyjnie w jaki sposób uzyskanie dochodu z zaległych świadczeń (za okres, za który przyznano zaległe świadczenie) wpływa na ustalenie wysokości całkowitego dochodu wnioskodawcy (rodziny) w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej. W świetle powyższych rozważań dokonane w zaskarżonej decyzji wyliczenie dochodu rodziny skarżących w sierpniu 2014 r. uznać należy za prawidłowe. Wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nie mógł pominąć treści art. 8 ust. 12 ustawy, ponieważ w świetle art. 6 k.p.a. określającego zasadę legalizmu miał obowiązek działać na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Fakt, że obecnie skarżący czują się pokrzywdzeni zastosowaniem regulacji art. 8 ust. 12 ustawy przy wyliczaniu dochodu rodziny w sposób wskazany powyżej nie może mieć z kolei znaczenia dla oceny prawidłowości wydanej w ich sprawie decyzji. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę.