III SA/Gd 694/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kowalik - Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2014 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Decyzją z dnia 24 września 2013 r. Burmistrz Miasta, działając na podstawie art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 1 i 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.), wymierzył L. W. - prowadzącemu działalność pod nazwą PPHU [...] z siedzibą w S.- karę pieniężną w wysokości 14.935,05 zł za umieszczenie sześciu pojemników do zbiórki odzieży używanej w pasie drogowym ulic: D., R., S., B. i W. w R., bez zezwolenia zarządcy drogi. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w wyniku kontroli pasa drogowego w dniu 3.07.2013 r. stwierdzono, że w pasach drogowych dróg gminnych umieszczono bez wymaganego zezwolenia pojemniki na odzież używaną. Kolejne kontrole w dniach 26.07.2013r., 1.08.2013r., 14.08.2013r., 26.08.2013r., 5.09.2013r. wykazały, że przedmiotowe pojemniki nadal znajdują się w pasach drogowych, co zostało udokumentowane fotografiami i notatkami służbowymi. Kontrola w dniu 6 września 2013 r. wykazała, że kontenery usunięto. Karę pieniężną wymierzono za okres od 3 lipca 2013 r. do 5 września 2013 r. w wysokości 14 935,05 zł. Kwotę tę ustalono wg wyliczenia: (1,15 mx1,11m) x 6 szt. x 3 zł x10 x 65 dni w oparciu o stawkę ustaloną w § 5 ust. 1 pkt 4 uchwały Rady Miejskiej w R. z dnia 24 marca 2004r. nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania L. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzją z dnia 2 czerwca 2014r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. , art. 40 ust. 1, ust.2 pkt 4, ust.4, 8 i 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, §5 ust. 1 pkt 4 uchwały Rady Miejskiej w R. z dnia 24 marca 2004r. nr [...]. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art.40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. W sprawie ustalono, że kontenery na odzież używaną o stwierdzonych wymiarach i o konkretnych numerach zlokalizowane były w pasach drogowych od dnia 3.07.2013r. do dnia 6.09.2013r. bez zezwolenia zarządcy drogi. Fakt zajęcia pasów drogowych został stwierdzony podczas dokonywanych przez zarządcę drogi kontroli. Sporządzono z nich notatki służbowe i dokumentację fotograficzną. Te same kontenery znajdowały się w w/w okresie w tej samej lokalizacji i nie nosiły śladów przemieszczania. Przy ustalaniu ilości dni zajęcia pasa drogowego przyjęto ciągłość zajęcia, bowiem brak było dowodów do uznania, że kontenery były przenoszone. Strona nie przedstawiła dowodów, z których wynikałoby, że we wskazywanym okresie pasy dróg były wolne od kontenerów. Przedmiotowe kontenery mają nóżki z kształtowników stalowych, ich przewożenie wymagałoby specjalistycznego sprzętu, a postępowanie nie wykazało jakichkolwiek śladów przemieszczania czy zamiany pojemników. L. W. jest właścicielem przedmiotowych pojemników na odzież używaną. Jego twierdzenia o dzierżawieniu pojemników innym podmiotom w omawianym okresie nie znajduje oparcia w zebranym materiale dowodowym . Organ wskazał, że brak powołania w podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji przepisu prawa miejscowego, z którego wynika wysokość stawki opłaty nie może skutkować uchyleniem decyzji, bowiem organ ten prawidłowo zastosował uchwałę Radę Miejskiej w R. z dnia 24 marca 2004r. nr [...], którą przywołał w uzasadnieniu decyzji. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego L. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a. przez nie ustalenie szczegółowo, w jakich dniach pojemniki stały w pasie drogowym , przyjęcie założenia, że dla wymierzenia kary dziennej nie jest konieczne dzienne wykazanie naruszenia prawa, przyjęcie, że ustalenie znajdowania się pojemników w dniach i miejscu określonym w decyzji pozwala na przyjęcie, że pojemniki zajmowały pasy drogowe także poza dniami, kiedy dokonano kontroli, naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. przez wydanie decyzji bez podania szczegółowej podstawy prawnej, przez wskazanie jako podstawy prawnej przepisów ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. w jej tekście jednolitym z 2013 r., oraz bez podstawy prawnej przez brak wskazania w podstawie prawnej aktów prawa miejscowego, na które powołano się w uzasadnieniu. Skarżący zarzucił, że organ nie miał udokumentowanej wiedzy, w jakich konkretnie dniach przedmiotowe pojemniki były ulokowane na wykazanych w decyzji ulicach miasta. W aktach sprawy nie ma dowodów na dokonywanie oględzin pojemników w 65 dniach. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ dokonał kontroli pojemników jedynie sześć razy -w dniach 3.07.2013r., 26.07. 2013r., 1.08.2013r., 14.08.2013r., 26.08.2013r., 5.09.2013r. Ustawodawca w ustawie o drogach publicznych przewidział karanie osoby, która bez zgody zarządcy drogi zajmuje pas drogowy, według stawek dziennych. Dlatego ukaranie takie jest dopuszczalne wówczas, gdy zarządca drogi dysponuje dowodem wykazującym naruszenie prawa w każdym dniu. Organ dokonał tylko sześć kontroli, w dużych odstępach czasu. Nie wykazano też, że dany pojemnik oznaczony indywidualnym numerem identyfikacyjnym stał w konkretnym miejscu określoną ilość dni. Dla takiego wykazania konieczne byłoby wykonanie zdjęć fotograficznych każdego dnia poszczególnym pojemnikom, czego w sprawie nie zrobiono. Pojemniki są mobilne i po 3-4 dniach zbiórki odzieży w danym miejscu są przenoszone w inne miejsce. Skarżący wskazał, że o zasadności jego twierdzeń świadczy stanowisko SKO i SKO w identycznych sprawach. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 20 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", do zarządcy drogi należy w szczególności wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych. W myśl art. 40 ust. 1 ustawy, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 ( art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy). W niniejszej sprawie ustalone zostało, że w pasach drogowych sześciu wskazanych w decyzjach dróg (ulic) skarżący umieścił sześć, należących do niego, pojemników o określonych wymiarach na odzież używaną, po jednym w każdym pasie drogowym, bez zezwolenia zarządcy drogi - Burmistrza Miasta. Pojemniki te, oznaczone indywidualnymi numerami, znajdowały się w tych samych miejscach w dniach przeprowadzanych kontroli, tj. w dniach 3 lipca 2013r., 26 lipca 2013r., 1 sierpnia 2013r., 14 sierpnia 2013 r., 26 sierpnia 2013 r. oraz 5 września 2013r. Skarżący zarzucał w skardze, że skoro wykonano dokumentację fotograficzną miejsc, w których ustawiono pojemniki, jedynie w ciągu sześciu dni, a karę za zajęcie pasa drogowego wymierza się za każdy dzień zajęcia, nie można było nałożyć kary za 65 dni zajęcia pasa drogowego. Sąd nie podziela powyższego zarzutu. W ocenie Sądu przekonująca jest argumentacja organu odwoławczego, że w okolicznościach niniejszej sprawy możliwe było nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi za okres od 3 lipca 2013 r. do 5 września 2013 r. Przedmiotowe pojemniki znajdowały się we wskazanych lokalizacjach w dniach początkowym i końcowym okresu zajęcia drogi - w dniach 3 lipca 2013 r. i 5 września 2013 r., co wynika choćby z dołączonej dokumentacji fotograficznej. Po dniu 3 lipca 2013 r. parokrotnie sprawdzano, czy te same pojemniki znajdują się w tych samych miejscach i ustalono, że jest tak w istocie, a stan faktyczny w tym zakresie nie zmienił się aż do dnia 6 września 2013 r. Organ odwoławczy , mając na uwadze rozmiar przedmiotowych pojemników , sposób ich posadowienia, ich funkcję, brak śladów ich przemieszczania zasadnie uznał, że przedmiotowe pojemniki znajdowały się we wskazanych miejscach przez cały czas określony decyzjami, tj. od 3 lipca 2013 r. do 5 września 2013 r. włącznie. Zgodzić się też należy ze stanowiskiem organu, że przedmiotowych pojemników nie można przemieścić bez użycia odpowiedniego sprzętu. Trudno dać wiarę twierdzeniom skarżącego, że poszczególne pojemniki umieszczane były w konkretnych miejscach jedynie na 3-4 dni. Niewiarygodne jest , by dany kontener stawiany był w jakimś miejscu na 3-4 dni, następnie był zabierany, a następnie znów umieszczany w tym samym miejscu po np. 3 dniach, jak byłoby w przypadku porównania dat 26 lipca 2013 r. i 1 sierpnia 2013 r. W tej sytuacji , w ocenie Sądu, organy zasadnie uznały, że wykonana i opisana w niniejszej sprawie dokumentacja fotograficzna dowodzi, że sporne pojemniki stały w tych samych miejscach przez cały okres objęty decyzjami. Zasadne było w tej sytuacji nałożenie na skarżącego kary za zajęcie pasów drogowych bez wymaganego zezwolenia. Zgodnie z art. 40 ust. 4 ustawy, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 4, czyli na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 ustawy, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. W myśl art. 40 ust. 8 ustawy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł. Kara pieniężna nałożona została na skarżącego zgodnie z przepisami normującymi jej wysokość, a w decyzjach ustalono prawidłowo wszystkie elementy niezbędne do jej ustalenia. Sąd nie podziela też poglądu wyrażonego w skardze, że brak wskazania w podstawie prawnej decyzji aktu prawa miejscowego, który organ powołał w uzasadnieniu powoduje, że decyzja wydana została bez podstawy prawnej. Podstawa taka istnieje, a tylko została przywołana w samym uzasadnieniu decyzji. Uchybienie to nie może spowodować jednak uchylenia wydanych decyzji, bowiem nie miało ono ani nie mogło mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Organy prawidłowo ustaliły wysokość wymierzonej kary z uwzględnieniem stawki określonej postanowieniami uchwały Rady Miejskiej w R. z dnia 24 marca 2004r. nr [...]. Niezrozumiały jest zarzut skargi naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. przez wydanie decyzji bez podania szczegółowej podstawy prawnej - wskazanie jako podstawy prawnej przepisów ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. w jej tekście jednolitym z 2013 r. Przepisy prawa w omawianym zakresie zostały przez organy przywołane i zastosowane prawidłowo. Odnosząc się końcowo do stanowiska zaprezentowanego w skardze, że Miasto winno być zadowolone z działania firmy skarżącego, a on sam nie powinien być karany, bowiem zbiórka niepotrzebnej mieszkańcom R. odzieży odciąża "firmy śmieciowe" oraz wysypiska śmieci , a zebrany surowiec poddawany jest recyklingowi stwierdzić należy, że fakt prowadzenia działalności gospodarczej tego rodzaju, jaką prowadzi skarżący nie wyłącza obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a wyżej wymieniona uchwała Rady Miejskiej w R. nie ustala dla działalności tego rodzaju zerowej stawki opłaty. Mając na uwadze powyższe Sąd, nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, ani prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy i nie podzielając zarzutów skargi , na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - oddalił skargę.