III SA/Gd 694/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.) Sędzia NSA Anna Orłowska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2016 r. sprawy ze skargi I. T. i K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 13 czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę. W dniu 22 października 2014 r. K. T. i I. T. wystąpili o przyznanie zasiłku okresowego. Decyzją z dnia 19 listopada 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) – dalej powoływanej jako: "k.p.a." oraz art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4, art. 7, art. 8, art. 11 ust. 2, art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 2 pkt 1, art. 38, art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.), odmówił K. T. i I. T. przyznania pomocy w postaci zasiłku okresowego. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 38 ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Stosownie zaś do treści art. 8 ust. 1, ust. 2 i ust. 12 tej ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny". Ponadto przesłanką kwalifikującą do uzyskania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej jest spełnienie warunku określonego w art. 4 ustawy o pomocy społecznej, jakim jest obowiązek współdziałania w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej. Oznacza to, że wszelkie regulacje dotyczące zasad przyznawania świadczeń z pomocy społecznej należy rozpatrywać łącznie z art. 11 ust. 2 ww. ustawy zgodnie z którym nawet w przypadku spełnienia wszystkich warunków przyznania takiej pomocy, brak współdziałania osoby w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej stanowi podstawę do odmowy jej przyznania. W trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, że dochód rodziny T. w miesiącu poprzedzającym złożony wniosek o udzielenie pomocy, tj. w sierpniu 2014 r., wyniósł 1.362,85 zł. Dochód na osobę w rodzinie wyniósł 340,71 zł, natomiast kryterium dochodowe rodziny wyniosło 1.824,00 zł. Na dochód rodziny w sierpniu 2014 r. składa się: zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł, zasiłek stały w kwocie 153,70 zł, renta socjalna w kwocie 619,50 zł, dodatek mieszkaniowy w kwocie 436,65 zł. Zgodnie z art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej organ uwzględnił w dochodzie rodziny kwotę dodatku mieszkaniowego za okres, za który uzyskano ten dochód. Z zebranej dokumentacji jednoznacznie wynika, że rodzina stron nie wykorzystuje własnych możliwości i uprawnień, wskazano na brak podjęcia działań w celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego na córkę A. oraz zasiłku pielęgnacyjnego. Dalej organ opisał sytuację życiową każdego członka rodziny T. i podtrzymał swój pogląd, że opieka ze strony jednego członka rodziny nad pozostałą dwójką osób niepełnosprawnych jest wystarczająca. Wymagałoby to jednak odpowiedniej organizacji dnia i chęci ze strony wszystkich domowników. Organ zaznaczył, że rodzina T. korzysta regularnie z pomocy w postaci zasiłków celowych, jak również objęta jest pomocą w formie rzeczowej. Na zakończenie organ wskazał, na zasadę subsydiarności, zgodnie z którą Państwo nie może ograniczać inicjatywy obywateli, wyręczać ich, pozbawiać możliwości wyboru, ani przejmować za nich odpowiedzialności. Należy umacniać pierwszeństwo i autonomię jednostki. Z zasady wynika nie tylko zachęta do działania, ale wręcz dezaprobata dla pasywności i nadopiekuńczość Państwa. Strony odwołały się od decyzji organu pierwszej instancji wnosząc o przyznanie zasiłku okresowego utrzymując, że sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku pielęgnacyjnego są w toku. Po rozpatrzeniu skargi na bezczynność organu odwoławczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt III SAB/Gd 56/15 zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze do rozpatrzenia odwołania w terminie 21 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Odpis prawomocnego wyroku z aktami sprawy wpłynął do Kolegium w dniu 23 maja 2016 r. W następstwie ww. wyroku i rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 13 czerwca 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 38 ust. 1 pkt 2 oraz art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej o prawie do zasiłku okresowego decyduje wysokość dochodu na osobę w rodzinie, jeżeli dochód ten przekracza wysokość kryterium dochodowego, tj. 456 zł na osobę (514 zł od 1.10.2015 r.) - zasiłek okresowy nie może przysługiwać. Jak wynika z materiału dowodowego rodzina T. składa się z czterech osób. Strony nie zaprzeczają w odwołaniu, że w miesiącu złożenia wniosku o zasiłek okresowy M. T., ich córka, tworzyła z nimi rodzinę w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. W toku postępowania odwoławczego członkowie rodziny nabyli z mocą wsteczną prawa do szeregu świadczeń okresowych o charakterek socjalnym, wypłaconych jednorazowo. Kolegium, powołując się na materiał dowodowy znajdujący się w aktach szeregu spraw z odwołań małżonków T., że decyzjami Prezydenta Miasta: 1) z dnia 27 listopada 2014 r. przyznano A. T. zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł miesięcznie na okres od 1.10.2011 r. bezterminowo; 2) z dnia 3 grudnia 2014 r. przyznano K. T. pomoc w formie świadczenie pielęgnacyjnego na A. T.: * w kwocie 620,00 zł miesięcznie na okres od 1.07.2013 r. do 30.04.2014 r., * w kwocie 800,00 zł miesięcznie na okres od 1.05.2014 r. do 31.12.2014 r.; * w kwocie 1.200,00 zł miesięcznie na okres od 1.01.2015 r. do 31.12.2015 r.; * w kwocie 1.300,00 zł miesięcznie na okres od 1.01.2016 r. bezterminowo; 3) z dnia 4 grudnia 2014 r. przyznano K. T. na A. T. pomoc dla osób mających ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie 200,00 zł miesięcznie na okres od 1.01.2014 r. do 31.12.2014 r.; 4) z dnia 8 grudnia 2014 r. przyznano K. T. na A. T. pomoc dla osób mających ustalone prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na A. T. w kwocie 200 zł na okres od 1.04.2013 r. do 31.12.2013 r. Ponadto z pisma Prezydenta Miasta z dnia 16 lipca 2014 r. wynika, że K. T. nabył prawo do dodatku mieszkaniowego w następujących okresach: - od 1.05.2013 r. do 31.10.2013 r. w wysokości 425,54 zł miesięcznie, wypłata za wskazane 6 miesięcy nastąpiła w lipcu 2014 r. w łącznej kwocie 2.553,24 zł; - od 1.11.2013 r. do 30.04.2014 r. w wysokości 437,13 zł miesięcznie, wypłata za wskazane 6 miesięcy nastąpiła w lipcu 2014 r. w łącznej kwocie 2.622,78 zł; - od 1.05.2014 r. do 31.10.2014 r. w wysokości 436,65 zł miesięcznie, wypłata za maj, czerwiec i lipiec nastąpiła w lipcu 2014 r. w łącznej kwocie 1.309,95 zł. Stosownie do art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej powyższe kwoty przyznanych świadczeń należy uwzględnić w dochodzie rodziny w okresach, za które je uzyskano. Na dochód rodziny we wrześniu 2014 r. składała się renta socjalna A. T., wynosząca w okresie od 1.03.2014 r. kwotę 619,50 zł miesięcznie, zasiłek pielęgnacyjny I. T. w kwocie 153 zł miesięcznie oraz zasiłek stały I. T. w kwocie 265,17 zł miesięcznie (należny w takiej kwocie w okresie od 1.05.2013 r. do 31.12.2014 r., co wynika z dokumentacji zebranej w sprawach SKO, błędne jest ustalenie organu niższej instancji, iż we wrześniu 2014 r. zasiłek stały wyniósł 153,70 zł), jak również świadczenie pielęgnacyjne dla K. T. z dodatkiem w łącznej kwocie 1.000 zł. We wrześniu 2014 r. rodzina otrzymała też dodatek mieszkaniowy w kwocie 436,65 zł. Dochód rodziny ustalony zgodnie z art. 8 ust. 3 i 4 ww. ustawy, z uwzględnieniem zasady rozliczenia zaległego dochodu wyrażonej w art. 8 ust. 12 ustawy, wyniósł we wrześniu 2014 r. (miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o zasiłek okresowy) - 2.627,32 zł (lub 2.515,85 zł, jeżeli przyjąć, że zasiłek stały I. T. wyniósł nie 265,17 zł, lecz 153,70 zł jak podano w wywiadzie środowiskowym znajdującym się w aktach). Jest to kwota przekraczająca kwotę kryterium dochodowego obowiązującego w chwili złożenia wniosku i wydania decyzji organu pierwszej instancji (1.824 zł), jak i kryterium obowiązującego od dnia 1 października 2015 r. (2.056 zł). Tym samym zasiłek okresowy na wniosek stron z dnia 22 października 2014 r. nie może przysługiwać. I. T. i K. T. zaskarżyli opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku twierdząc, że wysokość dochodu rodziny jest niższa od kryterium dochodowego. Niesłusznie organ pierwszej instancji zarzucał im brak współpracy. Ich zdaniem rozstrzygnięcie jest krzywdzące i powoduje pogłębianie się ich niedostatku. Wskazali przy tym na art. 8 ust. 12 ustawy o pomoc społecznej. W ocenie skarżących organ niesłusznie włącza do dochodu wyrównania, co ma na celu pozbawienie ich jakichkolwiek świadczeń. Wnioskowane świadczenie dotyczy przeszłości i wyrównanie nie powinno być uwzględniane przy przyznawaniu tego świadczenia. Można zarzucić, że organy umyślnie przewlekają postępowanie, aby uwzględnić poprawę sytuacji finansowej skarżących. Fakt uzyskania świadczeń opiekuńczych pozostaje w rażącej sprzeczności z treścią uzasadnień decyzji odmownych. Otóż organ pierwszej instancji wskazywał na brak współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji, natomiast organ odwoławczy - zaprzeczając pierwotnym ustaleniom - wskazał, że uzyskanie świadczeń podwyższa dochód rodziny ponad kryterium dochodowe. Nadto twierdzenia o braku działań w celu poprawy sytuacji są nieprawdziwe i krzywdzące. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana w oparciu o wskazane wyżej kryteria kontrola zaskarżonej decyzji organu odwoławczego prowadzi do uznania, że skarga nie mogła być uwzględniona. Kontroli sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta o odmowie przyznania skarżącym zasiłku okresowego. Wskazaną przez organ odwoławczy przyczyną odmowy przyznania skarżącym zasiłku okresowego było przekroczenia kryterium dochodowego. Wskazać należy, że w świetle art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczenia z innych systemów zabezpieczenia społecznego rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego. Przyznanie ww. świadczenia nie zależy więc od uznania organu administracji, publicznej jeżeli zostanie potwierdzone, że ubiegająca się o tego rodzaju pomoc rodzina spełnia przesłanki określone w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. W tym miejscu zasadnym jest wskazanie, że sąd administracyjny, ani też organy administracji publicznej nie kwestionują, że sytuacja rodziny T. jest trudna oraz że w rodzinie występuje bezrobocie i niepełnosprawność. Niemniej, skarżący muszą mieć świadomość, że warunkiem koniecznym dla przyznania zasiłku okresowego na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej jest spełnienie kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 cyt. ustawy. W ocenie Sądu wydając zaskarżoną decyzję organ prawidłowo przyjął, że dochód rodziny w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o zasiłek okresowy przekroczył ustawowo określone kryterium dochodowe. Mając na uwadze zarzuty skargi podkreślić należy, że wbrew przekonaniu skarżących organy dokonały prawidłowej interpretacji art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej Zgodnie z art. 8 ust. 1 cyt. ustawy w zw. z treścią mającego w rozpatrywanych sprawach zastosowanie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823) prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, przysługuje: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł; 2) osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 456 zł; 3) rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Za dochód uważa się z kolei sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 8 ust. 3 cyt. ustawy). W przypadku uzyskania jednorazowo dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano ten dochód (art. 8 ust. 12 cyt. ustawy). Postępowanie w rozpatrywanej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 22 października 2014 r. W celu rozpoznania wniosków organy miały tym samym za zadanie wyliczyć dochód na osobę w rodzinie za wrzesień 2014 r. ( za miesiąc poprzedzający złożenie wniosku). W sprawie przyjęto, że dochód rodziny w miesiącu wrześniu 2014 r. wynosił 2.627,32 zł. Dochód rodziny przekraczał zatem kwotę kryterium dochodowego dla czteroosobowej rodziny, obowiązującego w dacie złożenia wniosku i wydania decyzji przez organ pierwszej instancji (1.824 zł), jak i kryterium obowiązującego od dnia 1 października 2015 r. (2.056 zł). Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do kwestii doliczenia przez organy do dochodu z września 2014 r. kwoty miesięcznego zasiłku pielęgnacyjnego A. T. i świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego K. T. na A. T., wraz z dodatkiem. Świadczenia te przyznano z mocą wsteczną, doszło zatem do jednorazowej wypłaty kwot zaległych świadczeń. Skarżący podnosili, że organy wliczając ww. świadczenia do dochodu z września 2014 r. dokonały błędnej interpretacji art. 8 ust. 12 cyt. ustawy. W ocenie stron skarżących świadczenia powinny bowiem zostać wliczone do dochodu z miesiąca, w którym zostały faktycznie wypłacone i rodzina mogła nimi realnie dysponować. W ocenie Sądu stanowisko to uznać należy za nieprawidłowe. Ustawa o pomocy społecznej w art. 8 precyzyjnie wskazuje zasady obliczenia dochodu podmiotów wnoszących o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. Zasady te są przejrzyste i nie mogą być w żadnej części pomijane. Dochód rodziny ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej musi być ustalony w sposób obiektywny. W okolicznościach przedmiotowych spraw, dla obliczenia dochodu rodziny we wrześniu 2014 r. konieczne jest zastosowanie art. 8 ust. 12 cyt. ustawy. Przepis ten stanowi, że "w przypadku uzyskania jednorazowo dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano ten dochód". Proponowana przez skarżących wykładnia wskazanej regulacji jest nie do pogodzenia z jej treścią. Gdyby bowiem ustawodawca chciał aby dochód należny za dłuższy okres, a uzyskany jednorazowo (np. na skutek wypłaty zaległych świadczeń, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie) był jednorazowo doliczany do dochodu, to dałby temu wyraźny wyraz w regulacji ustawowej. W cytowanym przepisie wprowadzono natomiast zasadę przeciwną, to jest wskazano, że "dochód uwzględniany jest za okres, za który uzyskano dochód". Jeżeli zatem danej osobie zostały jednorazowo wypłacone zaległe, a należne jej świadczenia np. za kolejne, ubiegłe dwanaście miesięcy, ta jednorazowa wypłata powiększy w odpowiedniej części dochód za każdy z tych miesięcy z osobna (zgodnie z wysokością danego świadczenia przypadającą w danych okresach miesięcznych). Ustawodawca przewidział tym samym, iż w pewnych sytuacjach możliwym jest uzyskanie dochodu z zaległych świadczeń (których wypłata następuje za okres za który przyznano zaległe świadczenie już po złożeniu wniosku o dane świadczenie). Mając to na uwadze ustawodawca wskazał zatem precyzyjnie w jaki sposób uzyskanie dochodu z zaległych świadczeń (za okres, za który przyznano zaległe świadczenie) wpływa na ustalenie wysokości całkowitego dochodu wnioskodawcy (rodziny) w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej. W świetle powyższych rozważań dokonane w zaskarżonej decyzji wyliczenie dochodu rodziny skarżących we wrześniu 2014 r. uznać należy za prawidłowe. Wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nie mógł pominąć treści art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej, ponieważ w świetle art. 6 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego określającego zasadę legalizmu miał obowiązek działać na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Fakt, że obecnie skarżący czują się pokrzywdzeni zastosowaniem regulacji art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej przy wyliczaniu dochodu rodziny w sposób wskazany powyżej nie może mieć z kolei znaczenia dla oceny prawidłowości wydanej w ich sprawie decyzji. W tym stanie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił wniesioną skargę.