III SA/Gd 695/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 26 czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia 14 listopada 2012 r. nr [...], a także decyzję Burmistrza [...] z dnia 26 października 2012 r. nr [...], 2. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na rzecz adwokata J. K. 295,20 zł. (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) zawierającą należny podatek od towarów i usług – tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną skarżącej z urzędu, 3. określa, że zaskarżona decyzja podlega wykonaniu. A. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 czerwca 2013 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza. G. z dnia 14 listopada 2012 r. o zmianie decyzji własnej z dnia 26 października 2012 r. w przedmiocie zasiłku celowego Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: A. S. we wniosku z dnia 11 września 2012 r. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o "udzielenie pomocy finansowej na utrzymanie i opał na okres zimowy". W uzasadnieniu wniosku wskazała, że dnia 31 marca 2012 r. zakończył się okres jej zatrudnienia, a do dnia 19 sierpnia 2012 r. przebywa na zasiłku chorobowym. Z kolei dnia 5 września 2012 r. otrzymała decyzję o przyznaniu zasiłku dla bezrobotnych. Pierwszy zasiłek będzie wypłacony w dniu 17 października 2012 r. Burmistrz decyzją z dnia 26 października 2012 r., nr [...] odmówił przyznania skarżącej pomocy społecznej w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych. Organ stwierdził, że w związku z tym, że dochód A. S. przekracza kryterium dochodowe, gdyż wynosi 671,50 zł, brak jest podstaw do przyznania jej świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Skarżąca nie kwalifikuje się, zdaniem organu, również do przyznania zasiłku specjalnego. Nie zachodzi bowiem szczególny przypadek uzasadniający jego przyznanie. A. S. odwołała się od powyższej decyzji. Podniosła, że zwróciła się "z prośbą o pomoc na utrzymanie oraz na opał". Wskazała, że w wywiadzie środowiskowym przedstawiła pracownikowi socjalnemu swoją sytuację rodzinną, zawodową oraz problemy zdrowotne, a odpowiadając na jego pytanie podała, że brakuje jej pralki do prania. W miesiącu wrześniu 2012 r. nie posiadała ona żadnego dochodu, a okres od dnia utraty dochodu, czyli od 20 sierpnia 2012 r. do dnia 17 października 2012 r., czyli dnia otrzymania zasiłku dla bezrobotnych, wyniósł dwa miesiące. Zasiłek dla bezrobotnych za wrzesień otrzyma dopiero w październiku. Nie ma z czego żyć, a musi zażywać leki. Zmuszona była pożyczyć kwotę dwóch tysięcy złotych. Doświadczenie wskazuje, że minimalna kwota środków finansowych na miesiąc, w jej przypadku, wynosi jeden tysiąc złotych. Jak podała, jej syn, który z nią mieszka, ma na utrzymaniu troje dzieci i żonę, więc nie jest w stanie dokładać się do jej utrzymania. Dwoje pozostałych dzieci musi zabiegać o utrzymanie swoich rodzin i ma kredyty. Skarżąca oświadczyła, że jest osobą bezrobotną, niepełnosprawną i schorowaną. Z powodu obniżenia kwoty zasiłku dla bezrobotnych po trzech miesiącach, jej dochody jeszcze zmaleją i nie będzie w stanie kupić opału na nadchodzącą zimę. Minimalne potrzeby w tym zakresie oraz koszty przedstawiła także podczas wywiadu. Burmistrz orzekając jako organ pierwszej instancji decyzją z dnia 14 listopada 2012 r., nr [...] powołując się na art. 132 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3, art. 4, art. 8 ust. 1 oraz ust. 3, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej zmienił decyzję z dnia 26 października 2012 r. nr [...] uznając odwołanie za zasługujące w całości na uwzględnienie w ten sposób, że przyznał zasiłek celowy w kwocie 300 zł w miesiącu listopadzie 2012 r. z przeznaczeniem na zakup opału oraz w kwocie 200 zł w miesiącu listopadzie 2012 r. z przeznaczeniem na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych. Organ w uzasadnieniu wskazał, że kryterium uprawniające do przyznania świadczeń w formie pieniężnej z pomocy społecznej dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 542 zł. Odmówiono przyznania świadczenia, gdyż dochód strony przekraczał kryterium dochodowe. Natomiast kwota zasiłku dla bezrobotnych w wysokości 762,50 zł brutto, chociaż przysługiwała za miesiąc wrzesień 2012 r., jest dochodem uzyskanym dopiero w październiku 2012 r. Zatem we wrześniu 2012 r. skarżąca nie posiadała żadnego źródła dochodu. Od 17 października 2012 r. dochód miesięczny wynosił 671,50 zł netto (zasiłek dla bezrobotnych), przyznany do 6 września 2013 r. Przedstawiając sytuację finansową Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wskazano, że w związku z dużymi wydatkami na pomoc społeczną, w pierwszej kolejności udzielana jest ona osobom i rodzinom, których potrzeby bytowe nie są w ogóle zabezpieczone. Wskazano przy tym, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, zaś pomoc ma charakter subsydiarny. A. S. odwołała się od przedmiotowej decyzji, żądając jej unieważnienia i rozpoznania odwołania z dnia 8 listopada 2012 r. W uzasadnieniu odwołania podniosła, że "zaskarża tę decyzję, gdyż nie jest zgodna z moim pierwotnym wnioskiem z dnia 11 września 2012 r. o przyznanie mi zasiłku okresowego na utrzymanie oraz zasiłku celowego na opał". Podniosła, że bardzo dokładnie i szczegółowo omówiła swoją sytuację i oczekiwania pracownikowi socjalnemu. Zdaniem skarżącej, należy rozgraniczać pomoc okresową na utrzymanie (w tym także niezbędne środki na utrzymanie oraz leki) na czas całkowitego pozostania bez środków do życia i na okres przyznanego skromnego zasiłku dla bezrobotnych, który po trzech miesięcy ulegnie zmniejszeniu od pomocy celowej na opał. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 26 czerwca 2013 r., nr 5590/12 powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2, art. 3, art. 36 pkt 1c i art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji jako zgodną z prawem. W uzasadnieniu wskazano m.in., że z poczynionych ustaleń wynika, iż skarżąca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, jest rozwiedziona i zamieszkuje w domu swojego byłego męża, z którym, jak twierdzi, nie utrzymuje kontaktów. Posiada troje dzieci, które prowadzą odrębne gospodarstwa domowe. Od dnia 1 czerwca 1998 r. do dnia 31 marca 2012 r. była zatrudniona w Wojewódzkiej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej.. Skarżąca jest chora na chorobę Parkinsona, ma dolegliwości kręgosłupa i zespół cieśni nadgarstka. Skarżąca uczestniczy w regulowaniu opłat mieszkaniowych w miarę swoich możliwości finansowych. Skarżąca na pytanie pracownika socjalnego odnośnie udzielenia pomocy finansowej na utrzymanie podała, że znajduje się w przejściowej trudnej sytuacji i oczekiwałaby jednorazowej pomocy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że organ pierwszej instancji uznając odwołanie w całości za zasadne oraz działając w ramach uznania administracyjnego miał prawo przyznać pomoc w formie zasiłku celowego na zakup opału i na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych w wysokościach i terminie określonych zaskarżoną decyzją. Zdaniem organu odwoławczego, postępowanie zostało przeprowadzone w granicach określonych wnioskiem z dnia 11 września 2012 r., a działając w trybie art.132 k.p.a. organ pierwszej instancji uwzględnił w całości odwołanie z dnia 8 listopada 2012 r. Wnioskiem tym skarżąca nie zwracała się o przyznanie zasiłku okresowego, a odwołanie uwzględniło w całości dochód uzyskany z tytułu zasiłku dla bezrobotnych, który wypłacony został w październiku 2012 r., a nie we wrześniu 2012 r. Organ odwoławczy dodał, że istotą zasiłku celowego jest zaspokojenie konkretnej potrzeby bytowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. na decyzję organu odwoławczego A. S. stwierdziła, że została ona wydana na podstawie nieprawdziwych danych i wskutek błędnych ustaleń. Nie uwzględniono jasno przedstawionych oczekiwań w zakresie pomocy. Organowi pierwszej instancji zarzuciła natomiast nierzetelność i nieuczciwość. Zdaniem skarżącej, miała ona prawo do zasiłku okresowego, ponieważ dnia 19 sierpnia 2012 r. utraciła źródło dochodu. Oświadczyła, że w niedołączonym przez organ do akt sprawy piśmie z dnia 11 września 2012 r. wskazała, ze pierwszy zasiłek dla bezrobotnych zostanie jej wypłacony 17 października 2012 r. Zarzuciła, że protokół z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 11 września 2012 r. sporządzony został w dniu 24 października 2012 r. i zawiera informacje o wydarzeniach późniejszych. Podniosła, że nie zgodziła się na przedstawienie swoich potrzeb w formie zapisu potrzeby finansowej, co zostało napisane w sporządzonym kwestionariuszu wywiadu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniesiono o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z dnia 7 stycznia 2014 r. skarżąca wskazała na nie dochowania przez organy należytej staranności przy ustalaniu zakresu żądanej przez stronę pomocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 czerwca 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza z dnia 14 listopada 2012 r., która przyznała stronie dwa zasiłki celowe. Decyzja ta przyznawała świadczenia, jednak zdaniem skarżącej, udzielona pomoc nie była zgodna z jej wnioskiem z dnia 11 września 2012 r. Przy czym, co jest ważne dla sprawy, decyzja organu pierwszej instancji została wydana w wyniku zmiany decyzji własnej z dnia 26 października 2012 r. i uznania wniesionego od niej odwołania "za zasługujące w całości na uwzględnienie". Podstawę takiego postępowania organu stanowił art. 132 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako "k.p.a.". Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły zaś przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), określanej w dalszej części uzasadnienia jako - "ustawa" oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823). Zatem w pierwszej kolejności należało dokonać oceny czy zostały spełnione przesłanki pozwalające organowi pierwszej instancji na uwzględnienie odwołania strony i w konsekwencji wydania nowej decyzji w ramach tzw. autokontroli. Stosownie do art. 132 § 1 k.p.a. jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Przepis § 1 stosuje się także w przypadku, gdy odwołanie wniosła jedna ze stron, a pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania (art. 132 § 2 k.p.a.). Od nowej decyzji służy stronom odwołanie (art.132 § 3 k.p.a.). Możliwość dokonania przez organ pierwszej instancji ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej decyzją nieostateczną tego organu, oparta jest na dwóch przesłankach: 1) przesłance o charakterze formalnym (wniesienie odwołania przez wszystkie strony lub jedną stronę, a pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania); 2) przesłance o charakterze materialnym (uznanie odwołania za zasługującego w całości na uwzględnienie). Obie te przesłanki muszą wystąpić łącznie. W okolicznościach niniejszej sprawy, spełnienie pierwszej formalnej przesłanki nie może budzić wątpliwości - wniesienie odwołania przez stronę (brak pozostałych stron). Natomiast czynności organu w zakresie ustalenia wystąpienia przesłanki materialnej obejmują dwie fazy: - faza pierwsza, ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem decyzji nieostatecznej, - faza druga, zestawienia ponownego rozstrzygnięcia z żądaniem strony. Tylko w przypadku ustalenia - że żądanie strony jest uzasadnione w całości -pozwala organowi na uchylenie bądź zmianę decyzji własnej. Uwzględnienie w całości żądania, to uwzględnienie zarówno - co do treści, jaki i - co do zakresu. W przypadku, gdy rozstrzygnięcie organu pokrywa się z żądaniem zawartym w odwołaniu co do jego treści i zakresu, organ władny jest wydać nową decyzję. Natomiast różnice co do treści i zakresu wyłączają możliwość realizacji przez organ przesłanki materialnej. Nie pozwala na to bowiem konstrukcja przepisu art.132 k.p.a. Zatem tylko jednoznaczne i nie budzące wątpliwości w powyższym zakresie ustalenia pozwalają organowi na dokonanie autokontroli, będącej konsekwencją uznania przez organ, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie. Te wymogi, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie zostały spełnione. Należy podkreślić, że organ pierwszej instancji nie uzasadnił rozstrzygnięcia w zakresie istnienia przesłanki materialnoprawnej objętej dyspozycją art. 132 k.p.a. Organ ten wskazał w sentencji decyzji, że odwołanie zasługuje "w całości na uwzględnienie". Jednak w uzasadnieniu nie odniósł się do żądania odwołującej się strony, w tym treści i zakresu oczekiwanej pomocy. Ograniczył się tylko do ustalenia, że strona uzyskała dochód dopiero w październiku 2012 r. Trzeba tu podnieść, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem A. S. z dnia 11 września 2012 r. We wniosku tym strona zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o "udzielenie pomocy finansowej na utrzymanie i opał na okres zimowy". Z jego treści nie można jednoznacznie wnioskować w jakiej formie i zakresie pomocy oczekuje strona. Można jedynie stwierdzić, że w jej ramach chce pomocy na opał oraz "na utrzymanie". W myśl art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Istotę tego zasiłku stanowi to, że jest przyznawany - w celu - zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Przeznaczany więc jest na konkretną potrzebę bytową (na co trafnie wskazuje organ odwoławczy w swoim uzasadnieniu). Nie można tego zasiłku utożsamiać z "pomocą na utrzymanie", o przyznanie której strona wnosiła we wniosku. Również we wniesionym odwołaniu z dnia 8 listopada 2013 r. skarżąca podniosła, że zwróciła się "z prośbą o pomoc na utrzymanie oraz na opał". Wskazała, że w wywiadzie środowiskowym przedstawiła pracownikowi socjalnemu swoją sytuację rodzinną, zawodową oraz problemy zdrowotne, a odpowiadając na jego pytanie podała, że brakuje jej pralki do prania. Wskazała też, że minimalna kwota środków finansowych na miesiąc, w jej przypadku, wynosi jeden tysiąc złotych. Zatem zakres i treść oczekiwanej przez stronę pomocy wymagały niewątpliwie wyjaśnienia, czego jednak organ administracji nie uczynił, choć taki obowiązek ciążył na nim. Wynika on z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady informowania określonej w art. 9 k.p.a. W zaistniałej więc sytuacji nie można uznać, aby mogła zostać spełniona przesłanka materialna autokontroli. Skoro nie ustalono jednoznacznie zakresu i treści żądania, nie można było przyjąć, tak jak uczynił to organ pierwszej instancji, że odwołanie zasługuje "w całości na uwzględnienie". Istotna więc wadliwość decyzji autokontrolnej organu pierwszej instancji nie może budzić wątpliwości. Nie można też w tej sytuacji zgodzić się z Samorządowym Kolegium Odwoławczym, że przeprowadzone postępowanie było zgodne z żądaniem strony przedstawionym we wniosku z 11 września 2012 r. Rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że w złożonym wniosku strona nie wskazała, że domaga się zasiłku okresowego. Nie zmienia to jednak faktu, że nie zostało ustalone i nie było wiadome jakie jest żądanie strony w zakresie oczekiwanej "pomocy na utrzymanie". Niewątpliwie też, organ odwoławczy rozpoznając odwołanie posiadał wiedzę, że strona domaga się przyznania zasiłku okresowego. W odwołaniu bowiem z dnia 25 listopada 2012 r. strona podniosła, że zaskarżona decyzja, "nie jest zgodna z moim pierwotnym wnioskiem z dnia 11 września 2012 r. o przyznanie mi zasiłku okresowego na utrzymanie oraz zasiłku celowego na opał". Można tu dodać, że w piśmie z dnia 10 kwietnia 2013 r. skierowanym do SKO strona określiła swoje potrzeby i oczekiwania niezbędnej pomocy w formie: zasiłku okresowego, zasiłku celowego 2 tys. zł opał i pomocy rzeczowej w formie pralki. Nie można również podzielić stanowiska organu odwoławczego, że żądanie strony w postaci oczekiwania na jednorazową pomoc wynika z wywiadu środowiskowego. Nie pozwala na to analiza treści przeprowadzonego w dniu 11 września 2012 r. wywiadu. I tak, w rubryce potrzeby i oczekiwania osoby/rodziny zgłoszone podczas przeprowadzania wywiadu, wpisano tylko - "klientka zwróciła się z prośbą o pomoc finansową". Jest to o tyle ważne, gdyż ta część wywiadu została sporządzona w dniu 11 września 2012 r. i w tej też dacie została podpisana przez A. S., jak i przez pracownika socjalnego. Pozostałe zaś części kwestionariusza, obejmujące m.in. ocenę sytuacji osoby/rodziny i wnioski pracownika socjalnego, zostały podpisane tylko przez pracownika socjalnego i opatrzone odpowiednio datami 24 i 26 października 2012 r. Dopiero też w części dotyczącej oceny i wniosków pracownika socjalnego, mowa jest o pomocy jednorazowej. Przy czym nawet określenie jednorazowa pomoc nie precyzuje na czym oczekiwana pomoc ma polegać. Podsumowując, w świetle poczynionych rozważań nie można uznać, aby została spełniona przesłanka materialnoprawna wydania decyzji w ramach tzw. autokontroli. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy wadliwą decyzję organu pierwszej instancji, niewątpliwe naruszyło w stopniu istotnym przepisy postępowania, co uzasadnia wyeliminowanie obu decyzji z obrotu prawnego. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien uwzględnić poczynione powyżej uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, zwłaszcza dotyczące treści wniosku strony i oczekiwanej przez nią pomocy. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w punkcie pierwszym wyroku uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji z dnia 26 października 2012 r., która została zmieniona w ramach autokontroli z uwagi na jej oczywistą wadliwość. Uchylenie ostatniej decyzji uzasadnia treść art. 135 cyt. ustawy. Decyzja ta została wydana w granicach sprawy, której dotyczy rozpoznawana skarga, a jej uchylenie jest również niezbędne dla końcowego załatwienie sprawy, tj. rozpoznania wniosku skarżącej. W punkcie trzecim wyroku na podstawie art. 152 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd określił, że zaskarżona decyzja może być wykonana, zaś o kosztach udzielonej skarżącej pomocy prawnej z urzędu orzeczono w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 250 tej ustawy.