III SA/Gd 698/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, sędzia WSA Alina Dominiak, Protokolant: Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 26 sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 26 sierpnia 2005 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], powołując się na art. 3 ust. 3 i art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 71, poz. 734 ze zm.), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. nr 156, poz. 1817), oraz art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 21 lipca 2001 r. nr [...] o odmowie przyznania A. S. dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż dodatek mieszkaniowy jest świadczeniem o charakterze obligatoryjnym, o ściśle określonym w ustawie sposobie obliczania. Jego wysokość zależy jedynie od wydatków mieszkaniowych określonych rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych oraz wysokości dochodów gospodarstwa domowego określonych według art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jako średniomiesięczny dochód osiągnięty przez wszystkich członków gospodarstwa przez okres ostatnich trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku, przy czym za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe. Do dochodu nie wlicza się dodatków dla sierot zupełnych, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej oraz dodatku mieszkaniowego. Organ odwoławczy wskazał, że dochodem A. S. jest emerytura wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w łącznej kwocie 949,99 zł miesięcznie i 20% z tego dochodu, to jest kwotę 190 zł winna ona przeznaczyć na wydatki mieszkaniowe. Następnie organ podał, że do wydatków zgodnie z treścią powołanego rozporządzenia można zaliczyć jedynie 90% wydatków faktycznie poniesionych, przypadających na powierzchnię normatywną, wynoszącą dla jednej osoby 35 m². Skoro opłaty mieszkaniowe za lokal wynoszą 209,51 zł, to 90% z tej kwoty wynosi 188,56 zł, zaś w przeliczeniu na powierzchnię normatywną wydatki wynoszą 176,46 zł. Z uwagi na fakt, iż lokal nie jest wyposażony w c.c.w. do wydatków doliczyć należy ryczałt za brak c.c.w. – 7,58 zł (0,3791 zł/kWh x 20kWh x 1 osoba), zatem wydatki będące podstawą obliczenia dodatku wynoszą łącznie 184,04 zł. Organ wskazał, iż wysokość dodatku mieszkaniowego oblicza się jako różnicę pomiędzy faktycznie poniesionymi wydatkami, a 20% dochodów gospodarstwa w gospodarstwie jednoosobowym (art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych). Różnica między wydatkami mieszkaniowymi (184,04 zł), a 20% dochodu gospodarstwa domowego jest liczbą ujemną [184,04 zł – 190 zł = -5,96 zł], co oznacza, że dodatek mieszkaniowy stronie nie przysługuje. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. S. wskazała, że oprócz wydatków jakie ponosi na opłaty mieszkaniowe ponosi także wydatki za gaz, telefon, radio i telewizję, nadto spłaca w ratach miesięcznych wynoszących 70,43 zł dług zmarłego męża wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu składek. W ocenie skarżącej organ drugiej instancji postąpił z nią bezdusznie, gdyż kwota przekroczenia dochodu o 5,96 zł jest kwotą bardzo małą. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, lecz nie ze względów w niej wskazanych. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Organ administracji zasadnie wskazał, że dodatek mieszkaniowy jest świadczeniem, którego zasady obliczania i przyznawania są ściśle uregulowane w przepisach prawa w sposób wykluczający uznaniowość po stronie rozstrzygającego w tym przedmiocie organu. Skoro tak, to nie ma znaczenia dla oceny zasadności wniosku strony o przyznanie dodatku mieszkaniowego fakt ogólnie złej sytuacji finansowej strony, jej zadłużenie, czy fakt ponoszenia wydatków na cele inne niż mieszkaniowe w rozumieniu przepisów ustawy. Pojęcie wydatków mieszkaniowych wyjaśniają zaś przepisy art. 6 ust. 3 – 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 71, poz. 734 ze zm.), zwanej dalej ustawą o dodatkach mieszkaniowych. W myśl tych przepisów wydatkami poniesionymi przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy są świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Do wydatków tych zalicza się: 1) czynsz, 2) opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej, 3) zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną, 4) odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego, 5) inne niż wymienione w pkt 1-4 opłaty za używanie lokalu mieszkalnego, 6) opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych, 7) wydatek stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału. Nie stanowią natomiast wydatków mieszkaniowych wydatki poniesione z tytułu ubezpieczeń, podatku od nieruchomości, opłat za wieczyste użytkowanie gruntów oraz opłat za gaz przewodowy, energię elektryczną, dostarczane do lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) na cele bytowe. Jeżeli osoba ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy zamieszkuje w lokalu mieszkalnym lub domu niewchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu gminy, do wydatków przyjmowanych dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego zalicza się: 1) wydatki, które w wypadku najmu lokalu mieszkalnego byłyby pokrywane w ramach czynszu, lecz wyłącznie do wysokości czynszu, jaki obowiązywałby dla danego lokalu, gdyby lokal ten wchodził w skład zasobu mieszkaniowego gminy, 2) opłaty, poza czynszem, które obowiązywałyby w zasobie mieszkaniowym gminy, gdyby lokal ten wchodził w skład tego zasobu. Zatem wydatki poniesione przez skarżącą na gaz, telefon, radio i telewizję, nie mogą być uznane za wydatki na cele mieszkaniowe w rozumieniu przepisów ustawy. Ustawa o dodatkach mieszkaniowych w art. 9 ust. 1 stanowi, że Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia określi, m.in. szczegółowy wykaz i wysokość wydatków za zajmowany lokal mieszkalny, stanowiących podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego. Na podstawie tej delegacji ustawowej Rada Ministrów wydała w dniu 28 grudnia 2001 r. rozporządzenie w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. nr 156, poz. 1817), którego § 2 ust. 2 stanowi, że do podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki wymienione w ust. 1, w wysokości 90% naliczonych i ponoszonych wydatków. Organ drugiej instancji rozpatrując niniejszą sprawę powołał się na przepisy tegoż rozporządzenia i wskazał, że do wydatków będących podstawą obliczenia dodatku mieszkaniowego można zaliczyć jedynie 90% wydatków faktycznie poniesionych, co w przypadku skarżącej daje kwotę 184,04 zł. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 9 maja 2006 r. w sprawie P 4/05, po rozpatrzeniu pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku orzekł, że art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest niezgodny z art.92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zaś § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych jest niezgodny z art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przez to, że narusza zakres ustawowego upoważnienia. Trybunał uznał zatem, że ograniczenie wydatków będących podstawą obliczenia dodatku mieszkaniowego o 10% nie ma podstaw w przepisach ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Wobec powyższego należało uwzględnić fakt niekonstytucyjności art. 9 ust. 1 pkt 1 przywołanej wyżej ustawy. Zgodnie bowiem z art. 145 a § 1 k.p.a. orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją stanowi podstawę do żądania wznowienia postępowania, zaś w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Przyjmuje się przy tym, że podstawa wznowienia określona w art. 145a k.p.a. jest podstawą uchylenia decyzji administracyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji (tak J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 1999 r. III SA 4728/97, opublikowanej w OSP zeszyt nr 1 z 2000, poz. 16). Teza powyższa zachowuje aktualność w obowiązującym stanie prawnym. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji publicznej będzie zobowiązany zastosować przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych z uwzględnieniem zmiany stanu prawnego wynikającej z powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Zmiana ta spowodowała, że obniżenie wysokości wydatków przyjmowanych do wyliczenia dodatku mieszkaniowego do 90% musi być uznane za bezpodstawne. Uwzględniając skargę Sąd nie określił, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana, bowiem w ocenie Sądu art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który nakłada na sąd obowiązek zamieszczenia takiego rozstrzygnięcia w wyroku uwzględniającym skargę, nie dotyczy uwzględnienia skargi na akt odmowny. Akt, którym odmówiono uwzględnienia żądania nie podlega bowiem wykonaniu, a tymczasowa ochrona wynikająca z przepisu art. 152 cytowanej ustawy z istoty swojej dotyczy aktów i czynności, które podlegają wykonaniu w jakiejkolwiek formie.