III SA/Gd 698/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant: Specjalista Kinga Czernis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Lęborku na uchwałę Rady Miejskiej w Lęborku z dnia 27 maja 2022 r., nr XXXVIII -553/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczej Straży Pożarnej w Lęborku biorących udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu postanawia umorzyć postępowanie. W dniu 27 maja 2022 r. Rada Miejska w Lęborku – działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.: Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm. – dalej jako "u.s.g.") i art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r. poz.2490 - dalej także jako "u.o.s.p.") - podjęła uchwałę Nr XXXVIII-553/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczej Straży Pożarnej w Lęborku biorących udział w działaniu ratowniczym , akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu ( Dz. Urz. Województwa Pomorskiego z dnia 15 czerwca 2022 r. , poz.2374 ), dalej zwaną także "uchwałą" lub "uchwałą z dnia 27 maja 2022 r.". W uchwale wskazano, co następuje: § 1. Ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczej Straży Pożarnej w Lęborku biorących udział w działaniu ratowniczym , akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu: a) 30,00 zł za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej , b) 17,00 zł za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę , jak również inny uprawniony podmiot. § 2. Traci moc uchwała nr XXIX- 416/2017 Rady Miejskiej w Lęborku z dnia 28.06.2017r. w sprawie wysokości ekwiwalentu dla członków Ochotniczej Straży Pożarnej za udział w działaniach ratowniczych lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę Miasto Lębork. § 3. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta Lęborka. § 4. Uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego. Prokurator Rejonowy w Lęborku wniósł skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - o stwierdzenie jej nieważności. Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa, tj.: art. 7 i art. 94 Konstytucji RP , art. 15 ust. 2 u.o.s.p., art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 115 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20.06.2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej z art. 15 ust.2 u.o.s.p. poprzez przyjęcie w § 1 lit. a i lit. b zaskarżonej uchwały , że ekwiwalent pieniężny strażaka ratownika OSP naliczany jest za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniu lub ćwiczeniu , podczas gdy należy się on za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Prokurator zarzucił ponadto zaskarżonej uchwale istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP oraz § 126 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" , polegające na zawarciu w § 2 niezgodnego z prawem zapisu o utracie mocy obowiązującej poprzedniej uchwały nr XXIX- 416/2017 Rady Miejskiej w Lęborku z dnia 28.06.2017r. w sprawie wysokości ekwiwalentu, wydanej na podstawie art. 28 ust.1 i 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej( tj. Dz.U. z 2019 r., poz.1372 ), dalej jako "u.o.p.", podczas gdy przepis ten został uchylony art. 38 pkt 12 u.o.s.p. z dniem wejścia jej w życie , z czego wynika, że poprzednio obowiązująca uchwała przestała obowiązywać 1 stycznia 2022 r. z mocy prawa. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Lęborka uznał skargę za zasadną. Wniósł o umorzenie postępowania wskazując, że na najbliższą sesję Rady Miejskiej zostanie przygotowany projekt uchwały zmieniającej zaskarżoną uchwałę, uwzględniający zarzuty skargi. W toku postępowania organ przedstawił uchwałę nr XLIV-597 Rady Miejskiej w Lęborku z dnia 10 listopada 2022 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XXXVIII-553/2022 Rady Miejskiej w Lęborku z dnia 27.05.2022 roku w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczej Straży Pożarnej w Lęborku biorących udział w działaniu ratowniczym , akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu ( dalej zwana "uchwałą z dnia 10 listopada 2022 r."). Uchwała z dnia 10 listopada 2022 r. została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.), art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r. poz.2490) oraz art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( tj. Dz.U. z 2019 r. , poz.1461) i opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z dnia 5 grudnia 2022 r. pod poz. 4650). W § 1 uchwały z dnia 10 listopada 2022 r. postanowiono, że §1 uchwały z dnia 27 maja 2022 r. otrzymuje brzmienie: Ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczej Straży Pożarnej w Lęborku biorących udział w działaniu ratowniczym , akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu: a) 30,00 zł za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej , b) 17,00 zł za udział w szkoleniu lub ćwiczeniu. 2. Wykreśla się § 2 uchwały z dnia 27 maja 2022 r. , a §3 - § 4 otrzymują odpowiednio numery §2 - §3. W § 3 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta Lęborka ( §3) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył , co następuje: Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Sytuacja taka, w ocenie Sądu, miała miejsce w niniejszej sprawie. Bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego "z innych przyczyn" w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zachodzi w szczególności wówczas, gdy zaskarżony akt z zakresu administracji publicznej zostanie pozbawiony bytu prawnego w innym postępowaniu lub np. w rezultacie skorzystania przez organ z uprawnień autokontrolnych przewidzianych w art. 54 § 3 p.p.s.a. W niniejszej sprawie skarżący Prokurator zarzucił w istocie sprzeczność z prawem § 1 i § 2 uchwały z dnia 27 maja 2022 r. - z uwagi na przekroczenie delegacji ustawowej ( §1) oraz uchylenie uchwały Rady Miejskiej w Lęborku z dnia 28 czerwca 2017 r., mimo że przestała ona obowiązywać z mocy samego prawa ( §2). Ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z 2021 r. weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Uprzednio kwestia ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym strażaków ochotniczych straży pożarnych regulowana była przepisami art. 28 ust. 1–6 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 869 ze zm.). Ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z 2021 r., uchylając poprzednio obowiązujące regulacje dotyczące ekwiwalentów z tytułu udziału w akcjach ratowniczych i szkoleniach dla strażaków ochotniczych straży pożarnych nie wprowadziła przepisów przejściowych, które utrzymywałyby czasowo w mocy przepisy prawa miejscowego uchwalone pod rządami poprzednio obowiązującego w tym zakresie prawa. Zgodnie z regulacją § 32 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283) jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. Regulację tę stosuje się na podstawie § 143 powyższego rozporządzenia także do aktów prawa miejscowego. W konsekwencji akty prawa miejscowego, wydane na podstawie ustawy o ochronie przeciwpożarowej, określające wysokość ekwiwalentów należnych strażakom OSP, utraciły moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2022 r. (w dacie utraty mocy obowiązującej przez zawierający upoważnienie ustawowe do jego wydania przepis art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej). Tymczasem ustawodawca, wprowadzając w życie nowe regulacje dotyczące kwestii ekwiwalentów dla strażaków ratowników OSP i zakreślając prawodawcy lokalnemu termin 6 miesięcy na uchwalenie aktów prawa miejscowego określających wysokość ekwiwalentu (zob. art. 48 u.o.s.p.) dopuścił do sytuacji, w której z jednej strony strażakom ochotniczych straży pożarnych przysługiwało prawo do ekwiwalentu, ale zarazem utraciły moc przepisy prawa miejscowego określające wysokość tego ekwiwalentu. Zmierzając do rozwiązania tej sytuacji w sposób pozwalający urzeczywistnić wynikające z ustawy prawo strażaków do ekwiwalentu także za okres, w którym nie istniały przepisy prawa miejscowego regulujące jego wysokość należy przyjąć, że ustawodawca wymaga, by prawu miejscowemu uchwalanemu na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nadać moc obowiązującą od daty wejścia w życie tej ustawy. Pozwala na to przepis art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461), zgodnie z którym przepisy art. 4 (wejście w życie aktów normatywnych po ich ogłoszeniu lub wyjątkowo w dniu ich ogłoszenia) nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Zastosowanie retroaktywności aktu prawa miejscowego jest jedynym środkiem pozwalającym na wypłatę ekwiwalentu należnego strażakom OSP z mocy przepisu art.15 ust. 1 i 2 u.o.s.p., wobec czego tego rodzaju uchwały powinny wskazywać , że obowiązują od dnia 1 stycznia 2022 r., czyli od dnia wejścia w życie u.o.s.p., zawierającej nowe przepisy regulujące uprawnienie strażaków OSP. Uchwała z dnia 10 listopada 2022 r. zastąpiła wadliwe postanowienia zaskarżonej uchwały z dnia 27 maja 2022 r. , bowiem określono w niej – zgodnie z upoważnieniem ustawowym – tylko wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczej Straży Pożarnej w Lęborku biorących udział w działaniu ratowniczym , akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu oraz pozbawiono mocy zapis o uchyleniu poprzednio obowiązującej uchwały z 1997 r. – i to – co należy podkreślić - z dniem 1 stycznia 2022 r. Szczególny stan faktyczny i prawny pozwalał Radzie Miejskiej w Lęborku na uznanie, że zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją na przeszkodzie, by uchwała z dnia 10 listopada 2022 r. w całości obowiązywała z mocą wsteczną - od dnia 1 stycznia 2022 r. , wobec czego, w chwili orzekania przez Sąd, nie istniały już kwestionowane przepisy zaskarżonej uchwały z dnia 27 maja 2022 r. Choć w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że uchylenie zakwestionowanej uchwały przez organ , który ją podjął, nie eliminuje konieczności stwierdzenia nieważności tej uchwały przez sąd stwierdzić trzeba, że pogląd ten dotyczy sytuacji , gdy uchwała uchylająca wchodzi w życie na zasadach określonych przepisami art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...) , czyli po jej ogłoszeniu lub w dniu jej ogłoszenia. W takim przypadku zawsze istnieje jakiś przedział czasowy, w którym kwestionowana uchwała istniała i wywoływała skutki prawne wobec podmiotów, których prawa i obowiązki określała. W niniejszej sprawie, z uwagi na nadanie uchwale zmieniającej wstecznej mocy obowiązującej – co należy podkreślić - od dnia 1 stycznia 2022 r. – zakwestionowana przez skarżącego Prokuratora uchwała nie może wywołać żadnych skutków prawnych. W tym stanie rzeczy Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że kwestionowane przez skarżącego Prokuratora postanowienia uchwały Rady Miejskiej w Lęborku z dnia 27 maja 2022 r. zostały pozbawione bytu prawnego od dnia 1 stycznia 2022 r. , co uprawnia do stwierdzenia, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie.