III SA/Gd 699/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2019r. sprawy ze sprzeciwu M. C. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 września 2019r. nr w przedmiocie świadczenia z funduszu alimentacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. C. 480 zł (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. C. wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 4 września 2019 r. nr [...]. Decyzją tą Kolegium uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta z 17 lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego na okres świadczeniowy 2018/2019 i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: M. C., działająca w imieniu swej małoletniej córki M. C. w dniu 19 października 2018 r. złożyła do Prezydenta Miasta wniosek o ustalenie prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Decyzją z dnia 26 listopada 2018 r. organ ten wydał decyzję odmowną z uwagi na niespełnienie wymogu określonego w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 554 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, gdyż dochód rodziny wnioskodawczyni w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł 995,50 zł. Tym samym przekroczone zostało kryterium dochodowe (725,00 zł) o 270,50 zł. Od powyższej decyzji M. C. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Kolegium decyzją z 8 stycznia 2019 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Prezydent Miasta ponownie rozpatrzył sprawę i dokonał przeliczenia dochodu rodziny. Decyzją z 6 marca 2019 r. odmówił przyznania prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego na okres świadczeniowy 2018/2019 wskazując, że miesięczny dochód rodziny wnioskodawczyni w przeliczeniu na osobę wyniósł 995,50zł, zatem zostało przekroczone kryterium dochodowe (725,00 zł) o 270,05 zł. M. C. złożyła ponownie odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Kolegium decyzją z 25 kwietnia 2019 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że organ pierwszej instancji nie dokonał analizy sprawy przy uwzględnieniu zmiany sytuacji dochodowej rodziny wnioskodawczyni. Prezydent Miasta decyzją z 17 lipca 2019 r. odmówił ponownie M. C. świadczenia z funduszu alimentacyjnego na okres świadczeniowy 2018/2019. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że do dochodu za 2017 r. wliczono: - dochód M. C. opodatkowany podatkiem dochodowym od osób fizycznych: 17 447,26 zł (dochód - 22849,50 zł, minus należny podatek - 248,00 zł, minus składka na ubezpieczenie społeczne -3290,40 zł, minus składka na ubezpieczenie zdrowotne - 1863,84 zł) - dochód M. C. opodatkowany podatkiem dochodowym od osób fizycznych: 0,00 zł - kwota zwrotu z tytułu niewykorzystanej ulgi na dzieci: 353,37 zł. - alimenty wyegzekwowane przez komornika na rzecz M. C.: 6091,36 zł. W związku z czym dochód miesięczny rodziny wnioskodawczyni w 2017r. wyniósł 3350,09 zł (tj. 23891,99 zł :12 miesięcy = 1991,00 zł + 1359,09 zł = 3350,09 zł). Natomiast miesięczny dochód rodziny M. C. w przeliczeniu na osobę (2 osoby) wyniósł 1675.05 zł (tj. 3350,09 zł : 2 osoby = 1675,05 zł), tym samym przekroczone zostało kryterium dochodowe (725,00 zł) o 950,05 zł. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w przypadku przeliczenia zgodnie z wytycznymi Samorządowego Kolegium Odwoławczego tj. dochód nieopodatkowany + dochód uzyskany z renty (353,37 zł + 6091,36 zł = 6444,73 z : 12 miesięcy = 537,06 zł + 1359,09 zł = 1896,15 zł : 2 osoby = 948,08 zł, tym samym przekroczone zostało kryterium dochodowe (725,00 zł ) o 223,08 zł. W ocenie Prezydenta Miasta przepisy normujące przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego mają charakter bezwzględnie obowiązujący, zatem MOPR Dział Świadczeń Rodzinnych nie działa w ramach uznania administracyjnego i nie może uwzględnić żadnych okoliczności szczególnych. W odwołaniu od powyższej decyzji M. C. wskazała, że organ pierwszej instancji powtarza te same przepisy i argumenty, które zawarte były w uchylonej decyzji. Podniosła, że organ nie odniósł się w sposób merytoryczny i bezpośredni do zakwestionowanej przez SKO prawidłowości dokonanego przez Prezydenta Miasta wyliczenia dochodu w świetle argumentów przywołanych w poprzednim odwołaniu. Powołując się na przepis art. 136§ 3 k.p.a. wniosła o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy i o zwrócenie się do Urzędu Skarbowego o udzielenie informacji, czy M. C. wykorzystałą w 2017r. w całości przysługującą jej ulgę na dzieci, czy też dokonano zwrotu na jej rzecz niewykorzystanej ulgi, a jeśli tak to w jakiej wysokości. Wniosła także na podstawie art. 138§ 2 lit. b k.p.a. o wydanie decyzji merytorycznej i nieprzekazywanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. M. C. wskazała, że w sierpniu 2018 r. wykryto u niej ciężką chorobę nowotworową. Spowodowało to u niej obniżenie dochodów z tytułu pracy poprzez przejście na świadczenie chorobowe ale również gwałtowny wzrost wydatków związanych z chorobą. W październiku 2018 r. przestały być wypłacane przez komornika alimenty z powodu bezskuteczności egzekucji alimentów. Odwołująca się wyjaśniła, że jej dochód w sierpniu 2018 r. to około 1400 zł. Koszt wynajmu mieszkania to 1000 zł miesięcznie, zatem na wszystkie inne wydatki w tym utrzymanie i leczenie pozostaje jej i córce 400 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 4 września 2019 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że kwestią sporną w niniejszej sprawie była wysokość dochodu rodziny strony w 2017 r., jaka winna zostać uwzględniona przy ustalaniu wypełniania przez nią przywołanego wyżej kryterium dochodowego. Odwołująca stwierdziła, że z uwagi na powstałą począwszy od 2018 r. bezskuteczność egzekucji alimentów należnych M. C. od jej ojca, kwota wyegzekwowanych od niego w 2017 r., tj. roku poprzedzającym okres świadczeniowy (6091,36 zł), powinna zostać potraktowana jako "dochód utracony" i pominięta w wyliczeniach. Kolegium wskazało na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 lipca 2012 r. I OSK 264/12 (orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdzające, że posłużenie się przez ustawodawcę definicją legalną pojęcia "utraconego dochodu" wyklucza w konsekwencji jakąkolwiek w tym zakresie uznaniowość po stronie organu. Kwoty alimentów uzyskiwanych w roku poprzedzającym okres zasiłkowy nie mogą podlegać odliczeniu jako dochód utracony. Wynika to wprost z przepisów art. 9 ust. 3 w zw. z art. 2 pkt 17 ustawy, których treść jest jasna w bezpośrednim rozumieniu i nie nastręcza problemów interpretacyjnych, ani nie rodzi potrzeby sięgania po pozajęzykowe dyrektywy interpretacyjne. Wobec powyższego, w ocenie Kolegium podnoszone przez odwołującą się w tym zakresie twierdzenia nie mogły zostać uwzględnione, a kwota 6091,36 zł nie mogła zostać pominięta w wyliczeniach. Kolegium wskazało, że odrębnie należało potraktować kwestię sygnalizowanej przez odwołującą utraty dochodu, związaną ze zmniejszeniem się dochodu M. C. na skutek pogorszenia się jej stanu zdrowia. Przy czym podkreślono, że dochód jest kategorią zmienną. Następstwa uzyskania oraz utraty dochodu w sferze prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego uregulowano w art. 9 ust. 3, 4 i 4a ustawy. Bezsprzecznie w analizowanym okresie dochód M. C. uległ zmniejszeniu w wyniku pogorszenia się jej stanu zdrowia, w związku z niemożnością świadczenia pracy i przebywaniem na świadczeniu chorobowym, które z natury rzeczy jest niższe niż wynagrodzenie uzyskiwane za pracę. Analiza wypełniania przez stronę kryterium dochodowego warunkującego przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego wymaga uwzględnienia tej części utraconego świadczenia. Kolegium wskazało, że chybione jest stwierdzenie organu pierwszej instancji, wedle którego nawet przy założeniu, że dochód M. C. opodatkowany podatkiem dochodowym od osób fizycznych w kwocie 17.447,26 zł, jest dochodem utraconym i nie podlega uwzględnieniu przy analizowaniu wypełniania przez stronę kryterium dochodowego warunkującego przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego, dochód rodziny strony przekracza ustawowe kryterium. Organ odwoławczy wskazał, że Prezydent Miasta przyjął, że rzeczony dochód w 2017 r. obejmował kwotę zwrotu z tytułu niewykorzystanej ulgi na dzieci - 353,37 zł oraz alimenty wyegzekwowane przez komornika na rzecz M. C.- 6.091,36 zł i wynosił 6.444,73 zł. W przeliczeniu miesięcznym dawało to kwotę 537,06 zł miesięcznie, a po dodaniu renty uzyskanej w 2019 r. w kwocie 1.359,09 zł, kwotę 1.896,15 zł. Ta ostatnia z kolei w przeliczeniu na osobę wynosić miała 948,08 zł i o 223,08 zł przekraczać kryterium dowodowe. Kolegium powyższe rozumowanie z matematycznego punktu widzenia uznało za prawidłowe. Natomiast wskazało, że nie uwzględnia ono jednak faktu, że okres świadczeniowy, na który przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego domaga się Strona rozpoczął się w dniu 1 października 2018 r., a M. C. otrzymuje rentę dopiero od lutego 2019 r. O ile więc powyższe obliczenia wykluczają możliwość przyznania wnioskowanych świadczeń począwszy od 1 marca 2019 roku, to nie mają żadnego wpływu na ustalenie prawa do nich za okres od 1 października 2018 r. do 28 lutego 2019 r. Ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego w tym ostatnim okresie, wymaga odpowiedniego skorygowania dochodu M. C. o kwotę, o jaką zmniejszył się on w wyniku jej zachorowania w sierpniu 2018 r. na chorobę nowotworową. O ile wiadomym jest, że i M. C. w 2017 r. uzyskała z tytułu zatrudnienia dochód w wysokości 17447,26 zł, co w przeliczeniu miesięcznym dawało 1.453,84 zł miesięcznie, o tyle jej średni miesięczny dochód z 2018 r., podlegający opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych nie jest znany. Tej kwestii organ pierwszej instancji w żaden sposób nie wyjaśnił. Kolegium stanęło na stanowisku, że w rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia zasada prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. Wydał bowiem decyzję, mimo niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla jej rozstrzygnięcia okoliczności. Powyższe oznacza, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy art. 7-9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ na ocenę, czy faktycznie doszło do przekroczenia kryterium dochodowego warunkującego przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Od powyższej decyzji M. C., która uzyskała pełnoletniość, wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów: - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, mimo że jedyna występująca w sprawie strona zamieściła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przez organ II instancji, o którym mowa w art. 136 § 2 k.p.a., co powoduje, że - stosownie do postanowień art. 138 § 2b k.p.a. - Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mogło wydać decyzji kasacyjnej, tylko musiało wydać decyzję merytoryczną, zawierającą jedno z rozstrzygnięć, o których mowa wart. 138 § 1 k.p.a.; - art. 15 k.p.a. poprzez odstąpienie od zasady dwuinstancyjności postępowania i wydanie kolejnej, trzeciej już, decyzji kasacyjnej w sprawie, mimo że - niezależnie od argumentów podniesionych w pkt 1 - wszystkie opisane przez organ II instancji nieprawidłowości w działaniu organu I instancji mogły zostać wyeliminowane w toku uzupełniającego postępowania prowadzonego na podstawie art. 136 k.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019r. poz. 2167) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Przepis art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 zwanej dalej: "p.p.s.a.") stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego powoływanej dalej jako k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Art. 138 § 2 k.p.a. stanowi zaś, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zasady postępowania dowodowego prowadzonego przez organ odwoławczy określa przepis art. 136 k.p.a. zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (136§1 k.p.a.), zaś jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję (art. 136§2). Zgodnie z art. 138§2 lit. b k.p.a. przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3. Organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy wydaje decyzję, o której mowa w § 1 albo 4. Przedmiotem zaskarżenia sprzeciwem w niniejszej sprawie była decyzja oparta właśnie na art. 138 § 2 k.p.a. uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca mu sprawę do ponownego rozpoznania już po raz trzeci. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3080/19 Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu powyższego wyroku odnotowano trafnie, że w motywach projektu nowelizacji Kodeksu nadającej aktualną treść przepisowi art. 138 § 2 k.p.a. wskazano, że zmierza ona do większego skrępowania organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej, zawężając możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym. Ogranicza się bowiem tę możliwość do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nowelizacja k.p.a. w tym zakresie oparta zatem została na kryterium nienaruszalności zasady dwuinstancyjności. W doktrynie procesu administracyjnego nie budzi wątpliwości, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych, niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. . Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczalny wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 16 wydanie, Warszawa 2019, s. 787). Jedyną okolicznością, która według organu odwoławczego, wymagała wyjaśnienia w drodze postępowania był dochód M. C., podlegający opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych, z uwzględnieniem wszystkich jego składników, w tym wynagrodzenia za pracę i zasiłku chorobowego – ze wskazaniem okresów ich pobierania – ustalenia średniego miesięcznego dochodu z 2018 r. Konieczne było następnie porównanie tego dochodu z dochodem za rok 2017. Zdaniem Sądu w przedstawionym powyżej stanie sprawy brak było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138§ 2 k.p.a. W związku z jednoznacznym wnioskiem skarżącej o przeprowadzenie postępowania dowodowego na podstawie art. 136§ 2 k.p.a., zawartym w odwołaniu wykluczone było uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zabrania tego przepis art. 136§ 2 lit. b k.p.a. Rzeczą organu II instancji było natomiast przeprowadzenie postępowania dowodowego w niezbędnym, jego zdaniem dla rozstrzygnięcia zakresie i wydanie decyzji na podstawie art. 138 §1 k.p.a. Zgodnie z art. 151 lit. a p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W tym stanie sprawy Sąd orzekł na podstawie powołanego wyżej przepisu jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 64 b§1 p.p.s.a oraz §14 ust. 1 pkt 1 lit c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U.z 2018 poz. 265 ze zm. ).