III SA/Gd 705/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Jolanta Sudoł po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 14 kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia o wznowieniu postępowania oddala skargę. K. K. (dalej także jako "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 15 stycznia 2019 r. nr [...] przyznał skarżącemu prawo do świadczenia wychowawczego na syna M. K. w kwocie 250 zł miesięcznie na okres 1 października 2018 r. - 30 września 2019 r. Postanowieniem z dnia 11 grudnia 2019 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] wznowił postępowanie w sprawie ustalenia prawa K. K. do świadczenia wychowawczego na syna M. K. z uwagi na okoliczność, że M. M. (matka M. K.) nie brała udziału w tym postępowaniu. W podstawie prawnej wydanego postanowienia organ przywołał art. 145 § 1 pkt 4, art. 147 oraz art. 149 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a."). W dniu 21 stycznia 2020 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynął wniosek K. K. o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia jako wydanego bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, to jest art. 6, art. 7, art. 9, art. 10, art. 11, art. 28, art. 81, art. 145 § 1 pkt 4, art. 147 i art. 148 k.p.a. W obszernym uzasadnieniu wniosku o stwierdzenie nieważności skarżący przedstawił okoliczności związane z wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania oraz argumentację uzasadniającą w jego ocenie konieczność stwierdzenia nieważności zakwestionowanego postanowienia. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia 11 grudnia 2019 r. nr [...] o wznowieniu postępowania w sprawie ustalenia prawa K. K. do świadczenia wychowawczego na syna M. K.. W podstawie prawnej wydanego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało art. 61a oraz art. 149 w zw. z art. 141 § 1 i art. 126 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium podniosło, że wznowienie postępowania jako instytucja procesowa stwarza prawną możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej już zakończonej decyzją ostateczną. Wznowienie postępowania, w następstwie którego dochodzi do rozstrzygnięcia sprawy już raz rozpatrzonej co do istoty stanowi odstępstwo od wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych. Stosownie do art. 149 § 1 i § 3 k.p.a., wznowienie postępowania i odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Natomiast tylko na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania przysługuje zażalenie (zgodnie z art. 149 § 4 zw. z art. 141 § 1 k.p.a.). Postanowienie o wznowieniu postępowania jest zatem niezaskarżalne zażaleniem, a strona może je zakwestionować w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Kolegium dalej wskazało, że zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2 - 5 oraz art. 109 -113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 również art. 145 - 152 oraz art. 156 - 159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa wart. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Skoro więc na postanowienie o wznowieniu postępowania zażalenie nie przysługuje zacytowany art. 126 k.p.a. nie pozwala na odpowiednie zastosowanie art. 156 - 159 k.p.a., to jest regulacji odnoszących się do trybu nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji /postanowienia. W tym stanie sprawy, na mocy art. 61a § 1 k.p.a., ze względów formalnych Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanego przez skarżącego postanowienia. W skardze na wydane przez Kolegium postanowienie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku K. K. podniósł zarzuty: - rażącej obrazy przepisów postępowania mającej wpływ na treść wydanego postanowienia, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 2, art. 147 i art. 148 k.p.a. poprzez wznowienie postępowania postanowieniem z dnia 11 grudnia 2019 r. mimo braku ku temu podstaw i mimo oczywistych dowodów złożenia wniosku w tym przedmiocie przez M. M. po upływie terminu zawitego; - obrazę przepisów postępowania mającą wpływ na treść postanowienia a mianowicie art. 6, art. 7, art. 9, art. 10, art. 11, 28 i art. 81 k.p.a. poprzez: a) całkowite pominięcie przedstawionych przez skarżącego dowodów w postaci wiadomości sms i mms M. M. z dni 21 i 22 sierpnia 2019 r. oraz z dnia 5 września 2019 r. wraz z fotokopiami decyzji i pism Urzędu Miasta w [...] ujawniającymi wszystkie istotne informacje ww. o decyzji z dnia 15 stycznia 2019 r. i nierozpoznanie istoty sprawy poprzez kompletne nieodniesienie się do ww. dowodów; b) pominięcie szeregu dowodów znanych organowi z urzędu, w tym na przykład wniosków Prezydenta Miasta [...] do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 sierpnia 2019 r. i z dnia 6 listopada 2019 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 15 stycznia 2019 r. w sprawie [...], a w szczególności akt sprawy o nr: [...] Gdańskiego Centrum Świadczeń, w tym pism i wniosków M. M. z tej sprawy; c) niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, wprowadzenie go w błąd, uniemożliwienie wypowiedzenia mu się co do zebranych dowodów, działanie przez organ wspólnie i w porozumieniu z M. M. i sposób stronniczy; d) błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na treść orzeczenia będący wynikiem całkowicie dowolnej oceny dowodów oraz niedopuszczenia i nieprzeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącego dowodów, a polegający na kompletnym bezpodstawnym uznaniu, iż M. M. przysługiwał atrybut strony postępowania w sprawie o numerze [...] zakończonej wydaniem decyzji z dnia 15 stycznia 2019 r. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub o jego uchylenie i zmianę poprzez stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia 11 grudnia 2019 r. o wznowieniu postępowania. W skardze zawarty został nadto wniosek o przeprowadzenie szczegółowo opisanych przez skarżącego dowodów (w tym dowodu z wniosków Prezydenta Miasta [...] kierowanych do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji z dnia 15 stycznia 2019 r., korespondencji kierowanej przez M. M. do Prezydenta Miasta [...] oraz odpowiedzi na tę korespondencję, akt postępowania prowadzonego przez [...] Centrum Świadczeń oraz korespondencji kierowanej przez M. M. do Prezydenta Miasta [...], fotokopii wiadomości sms i mms, wydruków wiadomości sms i mms, opinii biegłych z Instytutu Ekspertyz Sądowych [...] w [...] jak i pism procesowych ze sprawy o sygnaturze [...] oraz nagrania przebiegu posiedzenia Sądu Rejonowego w [...] w sprawie jak wyżej). W uzasadnieniu wniesionej skargi K. K. przedstawił okoliczności związane z wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania oraz argumentację uzasadniającą w jego ocenie konieczność uznania, że wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia 11 grudnia 2019 r. nr [...] (które w jego ocenie jest w istocie decyzją) jest sprzeczne z prawem. Skarżący wskazał m.in., że nie jest prawidłowy pogląd Kolegium, że skoro na wydane postanowienie nie przysługuje zażalenie, to tym samym nie można domagać się wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności takiego postanowienia. Postanowienie to na nowo bowiem inicjuje postępowanie, które zostało wcześniej zakończone. Tym samym, skoro skutkiem prawnym tego postanowienia jest uruchomienie "na nowo" postępowania uprzednio zakończonego, to możliwym jest stwierdzenie jego nieważności, zwłaszcza w sytuacji takiej jak ta w niniejszej sprawie, kiedy to do wznowienia postępowania doszło na skutek rażącego naruszenia obowiązujących przepisów. Nie można zatem zaakceptować tego, że tak istotna decyzja będzie wymykać się kontroli ze strony sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) określonego przejawu działalności administracji publicznej. Sąd administracyjny dokonuje zatem kontroli czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej z przepisami prawa. Oceniając prawidłowość zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że wniesiona przez K. K. skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona według wyżej wskazanych kryteriów doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że jest ono zgodne z prawem. Zgodnie z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a.") do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109 -113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145 -152 oraz art. 156 -159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Z powyższej regulacji wynika zatem wprost, że przepisy normujące nadzwyczajny tryb postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia (art. 156-159 k.p.a.) mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie do tych spośród nich, od których przysługuje zażalenie oraz do postanowień określonych w art. 134 k.p.a. (to jest do postanowień organu odwoławczego stwierdzających niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania). Do postanowień tego rodzaju nie należy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 11 grudnia 2019 r. nr [...] o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną, mające swoją podstawę w treści art. 149 § 1 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego postanowienie to, jako akt o charakterze wyłącznie procesowym, nie stanowi decyzji administracyjnej. Regulacja zawarta w art. 149 § 1 k.p.a. w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości określa formę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Należy w tym miejscu wskazać, że ustawodawca nie przewidział środka odwoławczego w postaci zażalenia na tego rodzaju postanowienie. Zażalenie na wydane w toku postępowania postanowienia, zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., przysługuje tylko wtedy, gdy kodeks tak stanowi. Co istotne, prawidłowość podjęcia postanowienia o wznowieniu postępowania może być przez stronę kwestionowana dopiero wraz z odwołaniem od decyzji (zgodnie z regulacją art. 142 k.p.a.). Z kolei w świetle art. 61a § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania między innymi wtedy, gdy z innych (poza wniesieniem podania przez osobę niebędącą stroną) uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Zgodzić się należy z Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...], że właśnie z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w realiach rozpatrywanej sprawy. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, ale należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taką "inną uzasadnioną przyczyną" uniemożliwiającą wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanego postanowienia, tzw. przyczyną przedmiotową odmowy wszczęcia postępowania, jest złożenie przez skarżącego wniosku o stwierdzenie nieważności niezaskarżalnego postanowienia, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy prawnej do rozpatrzenia żądania w tym trybie administracyjnym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tego rodzaju postanowień nie może być bowiem, w świetle wskazanego wyżej art. 126 k.p.a., uruchomione. W pełni prawidłowo postąpiło zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydając postanowienie z dnia 14 kwietnia 2020 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności wskazanego postanowienia wydanego przez Prezydenta Miasta [...]. Z powyższych względów skarga nie mogła wywrzeć zamierzonego skutku a podniesione w niej zarzuty należy zbiorczo poczytać za niezasadne. Odnosząc się finalnie do wniosków dowodowych zawartych w skardze wskazać należy, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wskazana regulacja wyznacza ścisłe granice dopuszczalności wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Ponadto oczywistym jest, że zakres postępowania dowodowego jest wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, to jest ocenę zaskarżonego aktu z punktu widzenia legalności. Ze wskazanej regulacji wynika przede wszystkim, że nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z dokumentów, przy czym - ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym, zakończonym zaskarżoną decyzją. Z przepisu tego wynika także, iż dopuszczenie takiego nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Jak wynika z powyższego, żądanie dopuszczenia dowodu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. musi dotyczyć dowodu nowego, istotnego, a także mieć związek z rozpoznawaną sprawą, a ponadto nie może prowadzić do przedłużenia postepowania. W realiach rozpatrywanej sprawy, na tle dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych i sądowych, nie było w ocenie Sądu jakichkolwiek podstaw do zastosowania art. 106 § 3 p.p.s.a. abstrahując od tego, że skarżący we wniosku o przeprowadzenie dowodu wskazał takie środki dowodowe, do których nie może mieć zastosowania regulacja zawarta w art. 106 § 3 p.p.s.a. (na przykład dowód z opinii biegłych czy dowód z zapisu przebiegu posiedzenia sądowego). Uznawszy w reasumpcji zarzuty podniesione w skardze za niezasadne jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że zaskarżone postanowienie narusza prawo (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. W świetle wskazanych regulacji sprawa może być rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie podlegające kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny (w rozpatrywanej sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 kwietnia 2020 r. nr [...]).