III SA/Gd 712/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w W. na uchwałę Rady Gminy z dnia 20 kwietnia 2011 r. nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: pkt I ust. 2, ust. 3 i ust. 5, pkt II ust. 4 oraz pkt III ust. 3. W dniu 20 kwietnia 2011 r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania (zwaną dalej również "uchwałą"). W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako: "u.s.g.") oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493 ze zm. – dalej zwanej w skrócie: "u.p.p.r."). Tryb, sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania określono w załączniku do uchwały. Prokurator Rejonowy w W. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części, tj. w zakresie pkt I ust. 2, 3 i 5, pkt II ust. 4 oraz pkt III ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów: 1) art. 9b ust. 1 u.p.p.r. i § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283 – dalej zwanego "rozporządzeniem") - poprzez powtórzenie w pkt I ust. 2 załącznika do uchwały, że Zespół realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie, co zostało uregulowane w art. 9b ust. 1 u.p.p.r.; 2) art. 9b ust. 2 u.p.p.r. i § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia - poprzez powtórzenie w pkt I ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, jakie rodzaje zadań należą do Zespołu, co zostało uregulowane w art. 9b ust. 2 u.p.p.r.; 3) art. 9a ust. 10 u.p.p.r. i § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia - poprzez powtórzenie w pkt I ust. 5 załącznika do zaskarżonej uchwały, że w ramach zespołu mogą być tworzone grupy robocze, mające na celu indywidualne rozwiązywanie problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie, co zostało uregulowane w art. 9a ust. 10 u.p.p.r.; 4) art. 9a ust. 7 u.p.p.r. i § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia - poprzez uregulowanie w pkt III ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, że posiedzenia Zespołu odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej niż raz na kwartał, co zostało uregulowane w art. 9a ust. 7 u.p.p.r.; 5) art. 9c ust. 3 u.p.p.r. – poprzez wskazanie w pkt II ust. 4 załącznika do uchwały, że przed udziałem w pierwszym posiedzeniu wszyscy członkowie Zespołu składają pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszystkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań Zespołu, pomimo, że ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie dopuszcza inne formy złożenia powyższego oświadczenia niż tylko formę pisemną. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał m.in., że stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Gmina ma zatem uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Oznacza to konieczność ścisłego przestrzegania zakresu wynikającej z przepisu ustawy delegacji do wydania takiego aktu, dokładnego zastosowania dyrektyw wiążących lokalnego prawodawcę, a także zakazu powtarzania i modyfikowania, jak też naruszania obowiązujących przepisów ustawowych. Treść załącznika do uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, będąc aktem prawa miejscowego, powinna być zatem ustanowiona na podstawie i w granicach zawartych w ustawie. Załącznik do uchwały nie może wykraczać poza materię przewidzianą w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, która stanowi materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały. Wszelkie odstępstwa przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności aktu w całości bądź w części. Prokurator podniósł, że rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" normuje technikę prawodawczą, w ten sposób, że określa, iż w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w zw. z § 143 tego rozporządzenia), przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (§ 118 w zw. z § 143 tego rozporządzenia). Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego Prokurator wskazał, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W tym stanie rzeczy, wobec powtórzenia w załączniku do zaskarżonej uchwały przepisów ustawy upoważniającej, jak również uregulowania w nim, że przed udziałem w pierwszym posiedzeniu wszyscy członkowie Zespołu składają pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszystkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań Zespołu, pomimo, że ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie dopuszcza inne formy złożenia powyższego oświadczenia niż tylko formę pisemną, Prokurator wniósł o stwierdzenie we wskazanej części nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy poinformowała, że zgadza się z jej zarzutami i podjęto już działania dotyczące zmiany tej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały; doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90 oraz z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102). Dokonując kontroli zaskarżonych zapisów uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie Prokurator zakwestionował zapisy załącznika do uchwały Rady Gminy, dotyczącej trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego Przeciwdziałania Przemocy Rodzinie w Gminie [...] oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Podstawę wydania przedmiotowej uchwały stanowił art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Zgodnie z aktualną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, z którą Sąd w niniejszym składzie w pełni się zgadza, uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, uchwalane na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r., są aktami prawa miejscowego (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 262/18; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 1064/18; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 września 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 762/19 – publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi bowiem na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., nie może być wątpliwości, że normy prawne zawarte w takiej uchwale mają charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne. Nie ulega wątpliwości, że treść punktu I ust. 2 załącznika zaskarżonej uchwały jest dosłownym powtórzeniem art. 9b ust. 1 u.p.p.r., który stanowi, że zespół interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie. Podobnie rzecz się ma z: - punktem I ust. 3 załącznika zaskarżonej uchwały (powtórzenie nawiązujące do art. 9b ust. 2 u.p.p.r. określającego zadania zespołu interdyscyplinarnego); - punktem I ust. 5 załącznika zaskarżonej uchwały (powtórzenie nawiązujące do art. 9a ust. 10 u.p.p.r. określającego możliwość i cel tworzenia grup roboczych); - punktem III ust. 3 załącznika zaskarżonej uchwały (powtórzenie nawiązujące do art. 9a ust. 7 u.p.p.r. określającego częstotliwość posiedzeń zespołu). Powtórzenia wskazanych przepisów ustawy zawarte w zakwestionowanych regulacjach nie wpływają w ocenie Sądu na czytelność zaskarżonej uchwały zważywszy na treść delegacji ustawowej określonej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., jak i specyfikę aktu prawa miejscowego jakim jest zaskarżona uchwała. Należy w tym miejscu wskazać, że stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy jedynie uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Nie mogą one tym samym zawierać powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, w tym w aktach prawnych rangi ustawowej. W tym zakresie Sąd uznał, że zarzuty podniesione przez Prokuratora są zasadne, gdyż w omawianym zakresie Rada Gminy w sposób nieuprawniony poddała regulacji materię, w zakresie której wypowiada się już ustawa. Za niezgodny z prawem uznać należało także punkt II ust. 4 załącznika zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym "wszyscy członkowie Zespołu, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu, składają pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań Zespołu". Regulacja ta stanowi niedopuszczalną modyfikację art. 9c ust. 3 u.p.p.r., zgodnie z którym przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają organowi, o którym mowa w art. 9a ust. 2, oświadczenie o treści ściśle wskazanej w tym przepisie. Przepisy ustawy nie ograniczają zatem formy wspomnianego oświadczenia jedynie do formy pisemnej, co oznacza, że dopuszczają one także inne formy złożenia tego oświadczenia. W konsekwencji przyjąć należy, że wskazane uregulowanie - pkt II ust. 4 załącznika zaskarżonej uchwały, jako podjęte z istotnym naruszeniem art. 9c ust. 3 u.p.p.r. (bowiem w sposób znaczący modyfikujące jego treść bez jednoczesnego upoważnienia organu gminy do takiej zmiany), również stanowi o wadliwości zaskarżonej uchwały w tym zakresie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 674/19). Reasumując powyższe rozważania należy wskazać, że Rada Gminy stanowiąc zaskarżone przez Prokuratora regulacje dopuściła się istotnego naruszenia prawa. Jedynie końcowo w odniesieniu do informacji organu co do podjęcia przezeń działań dotyczących zmiany zaskarżonej uchwały Sąd pragnie wyjaśnić, że ewentualna utrata mocy obowiązującej przez zaskarżoną uchwałę przed rozpoznaniem skargi nie czyniła zbędnym ani niedopuszczalnym wydania przez Sąd wyroku na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a. Skutki prawne uchylenia, czy też zmiany przepisów prawa miejscowego różnią się bowiem od skutków stwierdzenia ich nieważności. Stwierdzenie nieważności przepisu prawa miejscowego wywiera skutek prawny z mocą wsteczną od daty jego wejścia w życie i powoduje, że przepis ten uznany jest za nieważny od samego początku. W następstwie zaś uchylenia, czy zmiany przepisu przez prawodawcę (uchwałodawcę), dany przepis traci moc prawną dopiero z dniem wejścia w życie nowych regulacji. Wadliwe przepisy zaskarżonej uchwały funkcjonowały w obrocie prawnym przez ponad 8 lat, wywołując określone skutki prawne. Ich eliminacja stanie się możliwa dopiero po prawomocnym stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w określonej w sentencji części. W tym stanie rzeczy, Sąd - działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji wyroku.