III SA/Gd 718/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Jolanta Sudoł po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi A. K. na czynność Starosty z dnia 2 grudnia 2019 r. w przedmiocie wpisania terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami w dokumencie prawa jazdy 1. stwierdza bezskuteczność czynności wpisu daty ważności uprawnienia kategorii B w rubryce 11 dokumentu prawa jazdy nr [...]; 2. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego A. K. kwotę 200 ( dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta czynnością z dnia 2 grudnia 2019 r. wpisał w dokumencie prawa jazdy nr [...] termin ważności uprawnień A. K. do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B do dnia 13 listopada 2034 r. Na powyższą czynność skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł A. K. wskazując, że bezpodstawnie ograniczono mu czasowo do 15 lat uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B, pomimo że w dniu 12 grudnia 1994 r. wydano mu wskazane uprawnienia bezterminowo. Skarżący powołał się na argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 maja 2020 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia 2 grudnia 2019 r. w sprawie wydania skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami. Skarżący dodał, że o możliwości i terminie do wniesienia skargi na czynność Starosty dowiedział się z ww. decyzji Kolegium. W odpowiedzi na skargę Starosta podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej czynności i wyjaśnił, że w dniu 13 listopada 2019 r. skarżący wniósł o wydanie prawa jazdy kategorii B+E. Do wniosku załączył orzeczenie lekarskie z dnia 13 listopada 2019 r., w którym data ponownego badania lekarskiego została określona na 13 listopada 2034 r. Na podstawie złożonych dokumentów w dniu 2 grudnia 2019 r. Starosta wydał decyzję o przyznaniu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie kategorii AM, B1, B, B+E, T wpisując w rubryce "data ważności" datę 13 listopada 2034 r. wynikającą z orzeczenia lekarskiego. Zdaniem organu przyjęcie stanowiska skarżącego oznaczałoby, że organ może dokonać wybiórczo treści orzeczenia lekarskiego, co spowodowałoby przekroczenie kompetencji organu. Powołując treść § 10 ust. 3 pkt 10 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r., poz. 231 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie wydawania dokumentów" organ uznał, że za datę ważności prawa jazdy przyjmuje się jedną datę, określoną w najpóźniej wydanym orzeczeniu lekarskim. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.). Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej jako: "p.p.s.a." sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 133 § 1 zd. drugie p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn.zm.). Skarga okazała się zasadna. Wymiana dokumentu prawa jazdy, realizowana przez wydanie nowego dokumentu w oparciu o art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 341 ze zm.) – dalej jako: "ustawa", stanowi czynność z zakresu administracji publicznej - czynność materialno-techniczną dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, która na mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. objęta jest kognicją sądów administracyjnych. Wynika to z charakteru tej czynności - skoro wydanie nowego dokumentu następuje z powodu zmiany stanu faktycznego wymagającego zmiany danych, to skutkiem takiej czynności organu nie jest powstanie lub odjęcie po stronie osoby wnioskującej o wymianę dokumentu jakichkolwiek uprawnień, czy też czasowe ich ograniczenie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt. I OSK 585/16). Natomiast według art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. Na mocy art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wskazać, że stosownie do brzmienia art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Skarżący dowiedział się o kwestionowanej czynności 23 grudnia 2019 r. , a skargę wniósł w dniu 2 lipca 2020 r. Jednak z uwagi na okoliczności wynikające z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi należało uznać, że uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy skarżącego. Wobec skarżącego , który zwrócił się do Starosty o wydanie uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii A+ E, wydana została bowiem w dniu 2 grudnia 2019 r. decyzja dotycząca tego uprawnienia , od której to decyzji skarżący zgodnie z zawartym w niej pouczeniem wniósł odwołanie, kwestionując zapis dotyczący ważności uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 maja 2020 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, że czym innym jest wydanie "nowych" uprawnień, o które ubiegała się strona, czy innym zaś wymiana dotychczasowego dokumentu prawa jazdy w związku ze spełnieniem wymogów do uzyskania nowej kategorii prawa jazdy. SKO wskazało, że wniosek skarżącego o wydanie nowych uprawnień został w całości uwzględniony przez organ pierwszej instancji, natomiast w nowym dokumencie dokonano ponadto wpisu odzwierciedlającego wcześniej posiadane przez skarżącego uprawnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji z dnia 29 maja 2020 r. pouczyło skarżącego o drodze sądowej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku, z czego skarżący skorzystał, przy czym w toku całego postępowania przez organami administracji publicznej, jak również przed tutejszym Sądem występuje on osobiście bez pomocy zawodowego pełnomocnika. Z powyższego wynika, że uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło na skutek niepełnego pouczenia strony o terminie i trybie złożenia środka zaskarżenia, zawartego w decyzji Starosty z dnia 2 grudnia 2019 r. Skarżący, kierując się treścią pouczenia, odwołał się bowiem od decyzji Starosty z dnia 2 grudnia 2019 r. dotyczącej przyznania dotychczas nieposiadanych uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B+E. W pozostałym zakresie natomiast Starosta w drodze czynności materialno-technicznej dokonał wymiany dokumentu prawa jazdy w trybie art. 18 ust. 2 ustawy poprzez wydanie (w miejsce dotychczas posiadanego) nowego dokumentu w związku z ze spełnieniem wymogów do uzyskania dotychczas nie posiadanej kategorii prawa jazdy. Tymczasem wydanie nowego dokumentu prawa jazdy nie jest decyzją administracyjną, lecz czynnością materialno-techniczną, od której nie służy odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, lecz skarga do sądu administracyjnego wnoszona w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Opisane okoliczności, w ocenie Sądu, świadczą o braku zawinienia po stronie skarżącego w uchybieniu terminu do złożenia skargi, wobec czego skargę rozpoznał. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej czynności wskazać należy, że skarżący domagał się wydania nowego dokumentu prawa jazdy w związku z uzyskaniem dodatkowych uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B+E. Do wniosku dołączył wymagane przez art. 13 ustawy o kierujących pojazdami orzeczenie lekarskie z dnia 13 listopada 2019 r. Ponieważ skarżący ubiegał się o rozszerzenie uprawnień o ww. kategorię, to zobowiązany był uzyskać orzeczenie lekarskie w zakresie tej kategorii. Orzeczenie lekarskie z dnia 21 października 1994 r. zostało jednak bezterminowo wydane skarżącemu w zakresie uprawnienia kategorii B. Dokumentem stwierdzającym posiadanie uprawnienia do kierowania motorowerem, pojazdem silnikowym lub zespołem pojazdów składającym się z pojazdu silnikowego i przyczepy lub naczepy jest wydane w kraju prawo jazdy (art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy). Przepis ten określa zatem, że prawo jazdy jest dokumentem, który zaświadcza i potwierdza uprawnienie do kierowania pojazdami określonej kategorii. Uprawnienie do kierowania pojazdem jest natomiast prawem podmiotowym przyznanym konkretnej osobie, upoważniającym do kierowania danego rodzaju pojazdem. Skarżący posiada już uprawnienie do kierowania pojazdami kategorii B ważne bezterminowo. Stosownie do treści art. 18 ust. 1 ustawy osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem jest obowiązana zawiadomić starostę o utracie tego dokumentu, jego zniszczeniu w stopniu powodującym nieczytelność, a także o zmianie stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych, w terminie 30 dni od dnia zaistnienia tego zdarzenia. W myśl natomiast art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy na wniosek osoby uprawnionej w przypadkach, o których mowa w ust. 1, starosta wydaje, za opłatą, o której mowa w art. 10 ust. 1 lub w art. 16 ust. 1 oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej nowy dokument pod warunkiem zwrotu dokumentu wymagającego zmiany danych. Zgodnie z procedurą określoną powyższym przepisem organ powinien wydać osobie uprawnionej do kierowania pojazdami nowy dokument prawa jazdy z uaktualnionymi danymi objętymi zmianą. Powyższa regulacja ma na celu zapewnienie aktualności danych ujętych w dokumencie prawa jazdy tak, aby brak było jakichkolwiek wątpliwości co do tego, jakie konkretnie kategorie uprawnienia do kierowania pojazdem posiada określona osoba. Nowo wydany dokument, o jakim mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy, udostępniany osobie wnioskującej o jego wydanie z powodu zmiany stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych, powinien poza uzasadnioną zmianą jedynie powtarzać zapisy zawarte w dokumencie poprzednim. Dokonane zmiany nie mogą dotyczyć w żadnym wypadku posiadanych już uprawnień do kierowania pojazdami. W odpowiedzi na skargę organ twierdzi, że z przedłożonego przez skarżącego orzeczenia lekarskiego wynika ograniczenie terminu ważności uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E i T. Stanowisko zaprezentowane przez organ pozostaje w sprzeczności z § 29 rozporządzenia w sprawie wydawania dokumentów. Przepis ten rozróżnia bowiem pojęcia "daty ważności prawa jazdy" i "daty ważności uprawnienia". Zgodnie z § 29 ust. 1 tego rozporządzenia w przypadku osób, które posiadały w dniu wejścia w życie ustawy uprawnienia do kierowania pojazdami, których data ważności nie była ograniczona orzeczeniem lekarskim lub psychologicznym, w pozycji "data ważności uprawnienia" umieszcza się symbol "-" jako informację, że dana kategoria prawa jazdy jest ważna bezterminowo. Natomiast o ważności prawa jazdy stanowi ust. 2, według którego w przypadku osób, o których mowa w ust. 1, data ważności prawa jazdy, o której mowa w § 10 ust. 3 pkt 4 lit. a, nie może być dłuższa niż 15 lat. Przepis ten wyraźnie odnosi się do uregulowań zawartych w ustawie o kierujących pojazdami rozróżniających przysługujące stronie prawo podmiotowe – uprawnienie do kierowania danego rodzajami pojazdem, od samego dokumentu prawa jazdy – blankietu, który jedynie potwierdza posiadanie przez daną osobę tego uprawnienia. Na blankiecie prawa jazdy ujawnieniu winny podlegać odrębnie – data ważności dokumentu prawa jazdy oraz data ważności samego uprawnienia do kierowania pojazdami. Utrata prawa jazdy z jakichkolwiek powodów, w tym również z powodu utraty jego ważności, nie jest tożsama z utratą uprawnień do kierowania pojazdami. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy dokumenty praw jazdy według nowego wzoru mają ściśle określony termin ważności, ale nie tracą przez to bezterminowego charakteru uprawnienia do kierowania pojazdami nabytego przez osoby pod rządami poprzednich przepisów dotyczących nabywania takich uprawnień. Przy ubieganiu się o nowe prawo jazdy osoby takie nie muszą zatem ubiegać się jednocześnie o ponowne nabycie uprawnień do kierowania pojazdami (zobacz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. K 5/13, OTK-A 2013/9/137; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 897/13; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt III SA/Gd 270/15). Załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 20 maja 2016 r. w sprawie wzorów dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. z 2016 r. poz. 702) określa wzór prawa jazdy wydawanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z punktów 2.1.4. i 2.2.4. części II pt. "Opis wzoru" Załącznika nr 1 do ww. rozporządzenia wynika, że na pierwszej stronie dokumentu prawa jazdy umieszcza się cyfry i dane, które oznaczają m.in. w pozycji 4b datę ważności prawa jazdy, a na drugiej stronie dokumentu, w pozycji pod cyfrą 11 umieszcza się datę ważności uprawnienia. Z kolei § 10 ust. 3 pkt 4 i 10 lit. a rozporządzenia w sprawie wydawania dokumentów stanowi, że wniosek oraz prawo jazdy lub pozwolenie wypełnia się w przypadku określonym w ust. 1 pkt 5, w następujący sposób: data ważności prawa jazdy - najpóźniejsza z dat określonych w rubryce data ważności uprawnienia dla poszczególnych kategorii prawa jazdy (pkt 4), data ważności uprawnienia – najpóźniejsza z dat określonych w orzeczeniu lekarskim i odpowiednio w orzeczeniu psychologicznym dla przeprowadzenia ponownych badań lekarskich lub psychologicznych w zakresie określonej kategorii prawa jazdy lub 15 lat od daty wydania prawa jazdy w przypadku prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B, B1, B+E i T, jeżeli dla określonej kategorii prawa jazdy w orzeczeniu lekarskim nie ustalono tej daty lub orzeczenie zostało wydane bez określenia terminu ważności, z zastrzeżeniem ust. 4 oraz art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy, przy czym: a) w przypadku prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, В1, B, B+E i T - za datę stosowaną do określenia daty ważności tych uprawnień przyjmuje się jedną datę określoną w najpóźniej wydanym orzeczeniu lekarskim; stosuje się również w zakresie prawa jazdy kategorii C1, C1+E, C, C+E, D1, D1+E, D i D+E, z zastrzeżeniem lit. b-f (pkt 10). Zgodnie zaś z § 10 ust. 5 dokonując wpisu, o którym mowa w ust. 4, w pozycji "data ważności uprawnienia" wpisuje się datę ważności uprawnienia w zakresie poszczególnych kategorii prawa jazdy. Datą ważności uprawnienia jest przypadający najwcześniej termin upływu ważności odpowiednio badania lekarskiego, badania psychologicznego albo data ukończenia pierwszego albo następnego szkolenia okresowego. Podstawą wydania orzeczenia lekarskiego z dnia 13 listopada 2019 r. był art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy który stanowi, że badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, zwanemu dalej "badaniem lekarskim", podlega osoba ubiegająca się o uzyskanie uprawnień do kierowania motorowerem, pojazdami silnikowymi lub uprawnienia do kierowania tramwajem. Organ uznał więc, że skoro z przedstawionego orzeczenia lekarskiego, które skarżący zobowiązany był złożyć z uwagi na rozszerzenie uprawnień o kategorię B+E, wynikało, że termin następnych badań określony został na 13 listopada 2034 r., to mając na względzie przywołany wyżej § 10 ust. 3 pkt 10 lit. a, jako datę ważności uprawnień również w zakresie kat. B należało wpisać datę z tego orzeczenia. Mając na uwadze treść wniosku skarżącego, regulację wynikającą z art. 18 ustawy oraz brzmienie powyższych przepisów rozporządzenia w sprawie wydawania dokumentów, należało uznać takie stanowisko za wadliwe. W aktach administracyjnych znajduje się orzeczenie lekarskie z dnia 24 października 1994 r. wydane skarżącemu bezterminowo w zakresie uprawnienia kategorii B. Nie był on również w zakresie posiadanych już uprawnień skierowany do przeprowadzenia badań lekarskich. Ponadto skarżący nie ubiegał się o dokonanie wpisu potwierdzającego już posiadane uprawnienie. Organ nie dokonuje więc w przypadku uprawnień kategorii B weryfikacji już nadanych uprawnień, ani w szczególności nie może z uwagi na zaświadczenie lekarskie, które dotyczyło badań lekarskich w zakresie nabycia nowych uprawnień do kierowania innym rodzajem pojazdu zmieniać wcześniejszych decyzji w tym zakresie. Zdaniem Sądu tylko w przypadku nowo nabytych uprawnień data kolejnego badania mogła ograniczyć okres ich ważności. Skarżący przecież złożył wniosek o wydanie dokumentu prawa jazdy w związku z uzyskaniem dodatkowych uprawnień. Przyjęcie za poprawne stanowiska organu doprowadziłoby do sytuacji, w której złożenie wniosku o wymianę dokumentu prawa jazdy z powodu zmiany danych, o którym mowa w art. 18 ustawy, stwarzałoby podstawę do prowadzenia powtórnej weryfikacji posiadanych przez kierowcę uprawnień, w tym uprawnień nabytych bezterminowo. Ponadto podstawę prawną do cofnięcia lub ograniczenia uprawnień nabytych z mocy decyzji ostatecznej stanowiłyby przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy, co pozostaje w sprzeczności z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 zdanie 2 k.p.a. Organ dokonując w nowym dokumencie prawa jazdy skarżącego wpisu daty ważności uprawnienia do kierowania pojazdami wskazanej wyżej kategorii, zamiast dotychczasowego symbolu " - " oznaczającego bezterminową ważność tego uprawnienia, umieścił datę 13 listopada 2034 r., czyniąc to bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Z wydanego blankietu prawa jazdy wynika bowiem, że organ ograniczył terminowo posiadane przez skarżącego bezterminowe uprawnienie do kierowania pojazdami, chociaż czynność taka nie miała żadnych podstaw faktycznych i prawnych. Doszło przez to do naruszenia art. 18 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami oraz § 29 rozporządzenia w sprawie wydawania dokumentów. Zaznaczyć należy, że stanowiska podobne do zaprezentowanego powyżej zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 29 stycznia 2019 r. , sygn. akt III SA/Lu 535/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 13 września 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 572/19 , Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 193/20, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ponownie rozpatrując sprawę organ winien uwzględnić powyższe rozważania oraz przyjętą przez Sąd wykładnię przepisów. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a, w punkcie pierwszym sentencji wyroku stwierdził bezskuteczność czynności wpisu daty ważności uprawnień skarżącego w rubryce 11 dokumentu prawa jazdy nr [...]. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.