III SA/Gd 72/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: WSA Alina Dominiak WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Protokolant Asystent sędziego Robert Daduń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2007 r. sprawy ze skargi Firmy A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na postanowienie Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie umorzenia pożyczki z Funduszu Pracy uchyla zaskarżone postanowienie. Decyzją z dnia [...]. nr [...] Starosta, działając na podstawie art. 139 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. nr 99, poz. 1001 ze zm.), art. 6 pkt 15 lit d, art. 18 ust. 4 i ust. 4a pkt 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.j. Dz. U. z 2003 r., nr 58, poz. 514 ze zm.), § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 24 marca 1995 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania pożyczek z Funduszu Pracy, wysokości stopy procentowej oraz warunków spłaty (Dz. U. nr 35, poz. 174 ze zm.) w zw. z art. 104 k.p.a. odmówił "A" Sp. z o.o. w K. umorzenia należności z tytułu pożyczki udzielonej z Funduszu Pracy w łącznej kwocie [...] zł. Oprócz pożyczkobiorcy przedmiotową decyzję doręczono również w dniu 16 listopada 2006 r. "B" Sp. z o.o. z siedzibą w S. jako poręczycielowi z tytułu umowy nr [...] z dnia [...] W następstwie wniesienia odwołania, Wojewoda, postanowieniem z dnia [...] działając na podstawie art. 134 i 45 k.p.a. stwierdził wniesienie odwołania z uchybieniem terminu w art. 129 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu wydanego postanowienia Wojewoda wskazując na doręczenie decyzji w dniu 16 listopada 2006 r. podniósł, iż odwołanie zostało przez "B" Sp. z o.o. wniesione w dniu 1 grudnia 2006 r., a więc już po upływie ustawowego 14 – dniowego terminu; jednocześnie organ podał, iż we wniesionym odwołaniu strona nie zawarła prośby o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku "B" Sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości; wydanemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż odwołanie zostało wniesione w dniu 1 grudnia 2006 r. (data stempla sekretariatu Starostwa Powiatowego), a nie w dniu 30 listopada 2006 r. zgodnie z datą nadania tego pisma w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego, tj. w placówce pocztowej Poczty Polskiej. Nadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 6 i 7 k.p.a., tj. zasady działania organu administracji na podstawie przepisów prawa oraz zasady praworządności, wskazując, iż organ nie podjął wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie terminu wniesienia odwołania przez stronę skarżącą. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż z uwagi na doręczenie decyzji w dniu 16 listopada 2006 r. 14 – dniowy termin do wniesienia odwołania upłynął z końcem dnia 30 listopada 206 r. Stosowne pismo zostało zaś nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego – Urzędzie Pocztowym Poczty Polskiej w S. - w dniu 30 listopada 2006 r.; okoliczność ta wynika wprost z dokumentu nadania, na którym widnieje pieczęć Urzędu Pocztowego jak i z dokumentu pocztowego "dokument odbioru" przesyłki listowej poleconej. W tym stanie ustalenie, iż odwołanie wniesiono z uchybieniem terminu jest bezpodstawne; z kolei brak wyjaśnienia przez organ kwestii doręczenia odwołania, co było proste i dostępne, świadczy o naruszeniu zasady praworządności zobowiązującej organy administracji do podejmowania wszelkich działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podał, iż w/w odwołanie z przyczyn natury formalno – prawnej nie podlegało merytorycznemu rozpatrzeniu jako niedopuszczalne, gdyż złożone zostało przez podmiot nie posiadający przymiotu strony postępowania administracyjnego. Stwierdzenie to wynika z faktu, iż skarżąca spółka jest jedynie poręczycielem pożyczki na uruchomienie dodatkowych miejsc pracy zaciągniętej przez "A" Sp. z o.o. w G. Zatem jej obowiązek prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., stanowiący kategorię normatywną nie posiada koniecznego swojego źródła w przepisach będących podstawą rozstrzygnięcia sprawy; odwołanie nie może być więc rozpatrzone, jeżeli zostało wniesione tylko przez uczestnika postępowania, a nie przez stronę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub inne rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w tym aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Sąd administracyjny nie ocenia przy tym rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, bądź też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego. Z kolei postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Wskazać należy, iż kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie poddano postanowienie Wojewody stwierdzające wniesienie odwołania z uchybieniem terminu. Postanowienie to wydano m.in. w oparciu o art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, przy czym postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Sąd zwraca uwagę, iż w fazie wstępnej każdego postępowania odwoławczego zadaniem organu odwoławczego jest ustalenie czy odwołanie jest generalnie dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Co istotne, niedopuszczalność odwołania wynikać może z przyczyn o charakterze przedmiotowym jak i podmiotowym. Niedopuszczalność przedmiotowa ma miejsce w sytuacji braku przedmiotu zaskarżenia oraz wyłączenia przez obowiązujące przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Z kolei niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę pozbawioną legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 525). Sąd w niniejszym składzie podziela przy tym pogląd, iż stwierdzenie przez organ odwoławczy w wyniku rozpoznania odwołania, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następować winno w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. w tej materii uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, publ. ONSA 1999/4/119 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 1986 r., III SA 1377/86, publ. ONSA 1989/1/1). Z kolei uchybienie ustawowego terminu do wniesienia odwołania powoduje jego bezskuteczność i w rezultacie ostateczność decyzji. Organ odwoławczy jest zaś zobligowany do zbadania w fazie wstępnej postępowania odwoławczego czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Przyjmuje się przy tym, iż uchybienie terminu jest okolicznością w pełni obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu zgodnie z bezwzględnie obowiązującą normą prawną art. 134 k.p.a. W związku z tym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy w żaden sposób od uznania organu odwoławczego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć należy, iż w toku postępowania administracyjnego organ wydał postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia podniesiono wprost, iż odwołanie wniesione zostało w dniu 1 grudnia 2006 r.; świadczyć o tym miała data pewna stempla sekretariatu Starostwa Powiatowego z dnia 1 grudnia 2006 r. Z kolei w odpowiedzi na skargę Wojewoda w oderwaniu od uzasadnienia zaskarżonego aktu podniósł, iż odwołanie z uwagi na brak przymiotu strony było niedopuszczalne. Natomiast kwestii uchybionego terminu organ już w ogóle nie poruszył wskazując jedynie, iż termin do wniesienia odwołania został zachowany. Odnosząc się do zaskarżonego postanowienia w świetle trafnych zarzutów skargi podnieść należy, iż dotknięte jest ono wadami powodującymi konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Za w pełni słuszne poczytać bowiem należy podnoszone przez skarżącą spółkę argumenty, iż odwołanie wniesione zostało z zachowaniem przepisanego terminu. Skarżąca odwołanie nadała bowiem w ostatnim dniu do jego wniesienia, tj 30 listopada 2006 r. Okoliczność ta bezsprzecznie wynika ze znajdujących się w aktach potwierdzenia nadania oraz potwierdzenia odbioru. Nadanie bowiem przez stronę postępowania pisma za pośrednictwem poczty dla swej prawnej skuteczności nastąpić musiało przed upływem określonego terminu, nadto należało prawidłowo oznaczyć adresata pisma. W świetle bowiem art. 57 § 5 k.p.a. termin uważa się za zachowany jeżeli przed jego upływem nadano pismo w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. W przedmiotowej sprawie, co wykazano, strona dopełniła swoich obowiązków i odwołanie wniosła bezsprzecznie w terminie. Tym samym organ w świetle oczywistego stanu faktycznego wydając zaskarżone postanowienie naruszył art. 134 k.p.a. Z kolei argumentacja podnoszona przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę budzi uzasadnione wątpliwości w świetle uzasadnienia wydanego postanowienia. Wskazać bowiem należy, iż odpowiedź na skargę jest pismem strony w rozumieniu art. 45 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Co oczywiste, odpowiedź na skargę nie może zastępować uzasadnienia wydanego aktu administracyjnego. Cel tego pisma jest bowiem zupełnie inny – ma ono w zasadzie zawierać generalne ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w skardze. Podniesienie zaś dopiero w odpowiedzi na skargę okoliczności, które winny być zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym wydanego aktu jest wadą postępowania administracyjnego, taka sytuacja pozbawia bowiem stronę możliwości ustosunkowania się do tych okoliczności w toku postępowania (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 105). Nawet jednak w sytuacji hipotetycznego przyjęcia zasadności okoliczności podnoszonych przez organ w odpowiedzi na skargę wydane rozstrzygnięcie uznać należałoby za błędne. Jak podano wyżej, wniesienie odwołania przez nielegitymowany podmiot winno prowadzić do wydania decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. a nie postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. Wartą podkreślenia jest przy tym okoliczność, iż argumentacja podniesiona w odpowiedzi na skargę co do przymiotu strony (w ocenie Sądu z przyczyn oczywistych niezasadna) pozostaje w sprzeczności nie tylko z treścią uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, gdzie organ wprost posługuje się pojęciem strony ale również z argumentacją zawartą w uzasadnieniu decyzji Wojewody z dnia [...] nr [...], mocą której uchylono decyzję organu I instancji właśnie z uwagi na pominięcie w postępowaniu legitymowanego podmiotu. W reasumpcji, mając na uwadze powyżej przedstawione uchybienia należało stwierdzić, iż postępowanie Wojewody nie było prawidłowe, a dostrzeżone nieprawidłowości miały istotny wpływ na wynik sprawy. Wydane postanowienie uniemożliwiło bowiem merytoryczne rozpoznanie odwołania i ponowne rozpatrzenie sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.