III SA/Gd 72/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędzia WSA Janina Guść, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w C. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 28 lutego 2018 r. nr [...] w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy w 2018 r. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą z dnia 28 lutego 2018 r. [...] - podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.) i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1840 ze zm.) - Rada Miejska przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy C. w 2018 r. Prokurator Rejonowy w C. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], pomimo że uchwała jest aktem prawa miejscowego. Jest w niej bowiem określony adresat norm prawnych i terytorialny zasięg jej obowiązywania, ma charakter normatywny, bo określa pewne sposoby zachowania się adresatów, a część norm prawnych zawartych w tym akcie ma charakter generalny i abstrakcyjny. Charakter indywidualno-konkretny ma np. § 5 ust. 3 i 5, w których wskazuje się podmioty mające realizować zlecone przez Gminę usługi w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami czy ich transport. Nie ma jednak wątpliwości, że § 4, § 5 ust. 1 i 2, § 6, 7 i 8 mają charakter generalno-abstrakcyjny, bo skierowane są do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt i zawierają normy, które cechuje powszechność obowiązywania. Prokurator – odwołując się do poglądów wyrażanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – wskazał, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, podlegała obowiązkowi ogłoszenia w sposób wskazany w art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, tj. w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Fakt zatem nieogłoszenia zaskarżonych uchwał we wskazany sposób stanowi samodzielną przesłankę stwierdzenia ich nieważności w całości, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę Burmistrz – reprezentujący Radę Miejską - wniósł o uchylenie § 3 zaskarżonej uchwały oraz o oddalenie skargi w pozostałym zakresie. Jednocześnie wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentów w postaci: wniosku o ogłoszenie aktów w dzienniku Urzędowym Województwa i urzędowego poświadczenia odbioru nr [...] - na okoliczność ustalenia, że zaskarżona uchwała została skierowana do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Dalej wyjaśnił, że do 2014 r. włącznie Gmina publikowała w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] corocznie uchwalane programy opieki nad zwierzętami, jednakże w następstwie interwencji organu nadzoru (Wojewody [...]) w toku prac nad projektem uchwały Rady Miejskiej w sprawie programu opieki nad zwierzętami na 2015 r., usunięto z zapisu projektowanej uchwały jej publikowanie w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. W konsekwencji począwszy od 2015 r. podejmowano uchwały w tej sprawie bez ich publikowania we właściwym dzienniku promulgacyjnym. Burmistrz wyjaśnił, że po doręczeniu skargi na przedmiotową uchwałę, uchwała ta została skierowana do publikacji we właściwym dzienniku promulgacyjnym. Nie ma zatem podstaw do stwierdzania jej nieważności w całości, a jedynie uchylenie treści jej § 3, który przewiduje, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - dalej: "p.p.s.a"). kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały; doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, OwSS 1996/3/90 oraz z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79; zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2/102). Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Artykuł 94 Konstytucji RP stanowi z kolei, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Przedmiotowa uchwała podjęta została w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz.1875 ze zm. – dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 11a ustawy o ochronie zwierząt (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1840 ze zm. – dalej jako: "u.o.z."). Przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Z kolei z art. 11a ust. 1 u.o.z. wynika, że rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 (tj. zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie), określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten – stosownie do art. 11a ust. 2 u.o.z. - obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program ten może także obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3) i plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Wskazać w tym miejscu należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd o zaliczeniu uchwał w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego podlegających publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wymagającym zachowania vacatio legis. Wskazał, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała, określona w ustawie o ochronie zwierząt jako "program" musi być zaliczona do aktów planowania, co powoduje, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego, może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera on postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Fakt, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa (zob. wyroki: z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17; z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13; z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 3051/15; z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 221/16; z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3245/14; z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 725/17; z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 268/16 - publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (zob. powołany powyżej wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że istotne i pierwszorzędne dla oceny zasadności wniesionej skargi jest ustalenie czy zaskarżona uchwała – jak wywodzi Prokurator - jest aktem prawa miejscowego. Dokonując analizy zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, że treść Programu stanowią generalne (w rozumieniu ogólne) zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Nie mają one charakteru jednorazowego, tylko powtarzalny. Fakt, że określone w treści przedmiotowej uchwały zasady postępowania dotyczą zachowań powtarzalnych, a nie jednostkowych (np. zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku, opieka nad wolno żyjącymi kotami, wyłapywanie bezdomnych zwierząt, sterylizacja i kastracja zwierząt, poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie zwierząt) wskazuje, że zaskarżona uchwała zawiera normy abstrakcyjne. Zaskarżona uchwała rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową i jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z. Sąd podziela też pogląd, że cały akt ma przymiot aktu prawa miejscowego, gdy choć jedno jego postanowienie ma charakter generalno-abstrakcyjny. W tej sytuacji należało uznać, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Powyższe ustalenie prowadzi do stwierdzenia, że warunkiem wejścia w życie przedmiotowej uchwały jest jej ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1523 ze zm. – dalej w skrócie jako: "u.o.a.n."). Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. W myśl art. 2 ust. 1 u.o.a.n. ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Stosownie do art. 3 u.o.a.n. akty normatywne ogłasza się niezwłocznie. Z kolei art. 13 pkt 2 u.o.a.n. stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. W rozpoznawanej sprawie Rada Miejska wskazała w § 3 zaskarżonej uchwały, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Zapisem tym – w oczywisty sposób – wykluczyła jako warunek wejścia w życie przedmiotowej uchwały konieczność jej ogłoszenia w stosownym publikatorze, co jest oczywiście sprzeczne z treścią art. 2 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Należy jednocześnie zaznaczyć, że organ dopiero na skutek złożonej przez Prokuratora skargi wystąpił do organu promulgacyjnego o publikację przedmiotowej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], co doprowadziło do jej ogłoszenia w dniu 18 grudnia 2018 r. (Dz. U. Woj. [...] z 2018 r., poz. 5185). W tym kontekście wyjaśnienia wymaga, że obowiązek skierowania aktu normatywnego do ogłoszenia powstaje z momentem wydania (uchwalenia) danego aktu. Ustawa nie przewiduje żadnego wyjątku w tym zakresie - nie ma zatem podstaw do nieopublikowania aktu, który został wydany (zob. LEX/el – komentarz do art. 2 [w:] G. Wierczyński, Komentarz do ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, [w:] Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, wyd. II, Wolters Kluwer 2016). Późniejsze czynności organu ukierunkowane na publikację zaskarżonego aktu nie mogą konwalidować zaistniałych nieprawidłowości. Z treści § 3 uchwały wynika bowiem, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Tymczasem skutek prawny wejścia tej uchwały w życie, determinowany jej skuteczną publikacją, prowadzi w realiach sprawy do przyjęcia, że zapisy uchwały obowiązują od dnia 1 stycznia 2019 r., co przeczy logice. Co prawda art. 3 u.o.a.n., wprowadzający obowiązek niezwłocznego ogłoszenia aktu normatywnego, adresowany jest do organu, na którym spoczywa obowiązek ogłoszenia danego aktu, to jednak zważywszy, że wywiązanie się z tego obowiązku może nastąpić dopiero na skutek wystąpienia organu, który wydaje dany akt z wnioskiem o ogłoszenie danego aktu do organu wydającego dany dziennik urzędowy, przyjąć należy, że obowiązek ten odpowiednio należy także rozciągnąć na organ wydający dany akt normatywny. Wskazanemu obowiązkowi Rada Miejska w oczywisty sposób nie sprostała. Wystąpienie z wnioskiem o publikację zaskarżonej uchwały z dnia 28 lutego 2018 r. dopiero w dniu 14 listopada 2018 r. i w konsekwencji doprowadzenie – stosownie do art. 4 ust. 1 u.o.a.n. – do wejścia jej w życie z dniem 1 stycznia 2019 r., jest - w ocenie Sądu - nie do zaakceptowania. Stanowi to naruszenie zasad bezpieczeństwa prawnego, pewności obrotu prawnego, poszanowania praw oraz ochrony zaufania obywatela do państwa, które wywodzi się z art. 2 Konstytucji RP. Data wejścia w życie aktu prawa miejscowego nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości i dlatego Sąd uznał, że uzasadnione jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Brak publikacji zaskarżonej uchwały we właściwym trybie (terminie) stanowi - w ocenie Sądu - istotne, kwalifikowane naruszenie prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.