III SA/Gd 720/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędzia NSA Anna Orłowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2013 r. sprawy ze skargi K. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 20 maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 10 kwietnia 2013 r., nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia 20 maja 2013 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia 10 kwietnia 2013 r. (nr [...]) odmawiającą K. N. umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Na podstawie decyzji Burmistrza z dnia 3 marca 2006 r. (nr [...]), zmienionej decyzją tego organu z dnia 15 września 2006 r. (nr [...]) K. N. (dalej: "strona", "skarżący") pobierał zasiłek pielęgnacyjny. W związku z przedstawieniem przez stronę decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 13 lipca 2012 r. (nr [...]) o przyznaniu dodatku pielęgnacyjnego, Burmistrz decyzją z dnia 21 września 2012 r. (nr [...]) uchylił ww. decyzję o przyznaniu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Organ wskazał, że stosownie do art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia 25 września 2012 r. (nr [...]) organ uznał zasiłek pielęgnacyjny pobrany przez stronę, za okres od dnia 1 maja 2012 r. do dnia 31 sierpnia 2012 r. w kwocie 612 zł, za świadczenie nienależnie pobrane. Pismem z dnia 5 listopada 2012 r. strona wystąpiła o umorzenie powyższej należności z powodu bardzo ciężkiej sytuacji zdrowotnej i materialnej. Burmistrz decyzją z dnia 3 stycznia 2013 r. odmówił stronie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Decyzja ta została jednak uchylona przez organ odwoławczy i sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Kolejną decyzją z dnia 10 kwietnia 2013 r. (nr [...]) Burmistrz – działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013, poz. 267) – dalej: "k.p.a." oraz art. 16 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 6, art. 30 ust. 1, ust. 2, ust. 6, ust. 7, ust. 8, ust. 9, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r., poz. 3) - odmówił umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w kwocie 612 zł wraz z ustawowymi odsetkami. W uzasadnieniu organ wskazał, że ze sporządzonej w dniu 9 kwietnia 2013 r. karty informacyjnej dotyczącej aktualnej sytuacji materialno-dochodowej rodziny wynika, iż rodzina strony składa się z trzech osób. Miesięczny dochód rodziny wynosi 2.825.64 zł i składa się z: wynagrodzenia żony w kwocie 1.141,46 zł, renty strony w wysokości 920,85 zł, renty socjalnej ich syna w wysokości 610,33 zł i zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 153 zł. Dochód na osobę w rodzinie wynosi 941,88 zł. Zatem osiągany dochód kształtuje się na średnim poziomie, natomiast po odliczeniu stałych opłat jest on wystarczający na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych rodziny. Dominującym problemem są przewlekłe choroby strony i jej syna T., co znajduje odzwierciedlenie w znacznych kosztach długotrwałego leczenia. Rodzina nie posiada żadnych dodatkowych zasobów finansowych. W ocenie organu odmowa umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych nie spowoduje zagrożenia dalszej egzystencji członków rodziny. Podkreślił, przy tym, że strona pobierała świadczenia rodzinne, mimo zaistniałej okoliczności powodującej ustanie prawa do tych świadczeń. Strona złożyła odwołanie od ww. decyzji podnosząc, że jest w bardzo złej sytuacji materialno-zdrowotnej a środki którymi dysponowała przeznaczała m.in. na pomoc dla syna S. i jego ciężarnej żony, którzy przez 4 miesiące zamieszkiwali z rodziną strony. Podkreśliła, że jest osobą uczciwą i o fakcie przyznania I grupy chorobowej oraz dodatku pielęgnacyjnego z ZUS poinformowała niezwłocznie. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 maja 2013 r. (nr [...]), na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Nienależnym świadczeniem jest między innymi świadczenie rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (art. 30 ust. 2 ustawy). Jak ustalono w ostatecznej decyzji strona pobierała zasiłek pielęgnacyjny z dwóch źródeł mimo, że świadczenie rodzinne w formie zasiłku pielęgnacyjnego nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Stosownie do art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku szczególnie uzasadnionej okoliczności dotyczącej sytuacji rodziny, organ może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Przepis ten opiera się na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego, gdyż norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz daje organowi możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy. Organ odwoławczy zauważył, że sama trudna sytuacja materialna danej rodziny nie uzasadnia umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń, jest to możliwe dopiero wówczas, gdy sytuacja rodziny będzie "szczególna" i to szczególna na tle rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych, a nie względem wszystkich innych rodzin. Dalej wskazał, że przy dochodzie rodziny w wysokości 2.778,61 zł stałe obciążenia to czynsz w wysokości 587,03 zł (w tym gaz), energia elektryczna w wysokości 82 zł, leki około 200 zł, telewizja kablowa i internet w wysokości 103 zł, usługi opiekuńcze ok. 200 zł, pożyczka na lodówkę 140,67 zł. Z wywiadu środowiskowego wynika, że wydatki na leki i usługi opiekuńcze nie przekraczają znacząco kosztów leczenia chorób przewlekłych, tj. 400 zł. Strona nie wskazała szczególnych wydatków, uzasadniających konieczność ponoszenia zwiększonych kosztów leczenia, opieki, utrzymania. W ocenie organu odwoławczego wydatki takie jak opłata za abonament telewizyjny i internetowy nie są niezbędne dla rodziny. W niniejszej sprawie dochody rodziny pozwalają przyjąć, że nie znajduje się ona w szczególnie trudnej sytuacji materialnej - sytuacji w jakiej się znajduje nie można uznać też za szczególna względem innych rodzin. Co prawda nie można odmówić istnienia uciążliwości jakie niesie za sobą choroba 2 członków rodziny, jednakże wykonanie decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń nie spowoduje gwałtownego pogorszenia sytuacji materialnej rodziny i braku możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb. K. N. zaskarżył opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się umorzenia wskazanych należności. Skarżący zarzucił, że sprawa była prowadzona niestarannie i nieprawidłowo ustalono okoliczności faktyczne. Zaznaczył, że wbrew twierdzeniom organu nie otrzymuje "renty socjalnej" ale najniższą rentę chorobową. Pieniądze ze spłaty z ZUS przeznaczał na pomoc synowi, który mieszkał u niego z ciężarną żoną i również znajdował się w bardzo trudnej sytuacji materialnej. Podkreślił, że cierpi na chorobę Alzheimera i jest całkowicie niezdolny do samodzielnej egzystencji. W miarę możliwości nadal pomaga finansowo synowi, który jest na zasiłku dla bezrobotnych i ma na utrzymaniu dziecko oraz żonę. Jak tylko otrzymał dodatek pielęgnacyjny z ZUS niezwłocznie poinformował o tym MOPS w C. Nieprawdą jest, że pobierał dwa zasiłki pielęgnacyjne jednocześnie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Przyznało przy tym, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji błędnie podano, iż strona korzysta z renty socjalnej, gdy faktycznie przyznano jej rentę z tytułu niezdolności do pracy. Nie miało to jednak wpływu na sposób rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl natomiast w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest ocena załatwienia przez organy administracji publicznej złożonego przez skarżącego na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", wniosku o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego (zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 612 zł wraz z ustawowymi odsetkami). Zgodnie z art. 30 ust. 9 ustawy organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Redakcja zacytowanego przepisu wskazuje, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego ("organ właściwy... może..."). Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego organ administracji ma zatem prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy, co nie oznacza, że rozstrzygnięcie takie może nosić cechy dowolności. Zakres swobody działania organu administracyjnego, wynika z przepisu prawa materialnego, jakim jest art. 30 ust. 9 ustawy, a ograniczony jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i w innych przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013, poz. 267). W art. 30 ust. 9 ustawy wskazany został kierunek i granice uznania administracyjnego, które należy upatrywać poprzez pryzmat ustalenia i oceny "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących rodziny" osoby wnioskującej. W praktyce dla dokonania właściwej oceny tego zagadnienia, powinnością organu jest rozważenie istotnie ważnych powodów mających wpływ na funkcjonowanie rodziny, tj. możliwości finansowych wnioskodawcy, posiadania przezeń dóbr materialnych, ale także sytuacji życiowej wnioskodawcy, tj. stanu rodzinnego, wieku, stanu zdrowia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 132/12, LEX nr 1145882). W ocenie Sądu organy, pomimo wyczerpującego zebrania materiału dowodowego dotyczącego sytuacji dochodowej, majątkowej, zdrowotnej i rodzinnej skarżącego, nie dokonały prawidłowego jego rozpatrzenia, dochodząc do błędnego przyjęcia, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny" uzasadniające możliwość zastosowania instytucji określonej w art. 30 ust. 9 ustawy. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że 3-osobowa rodzina skarżącego nie posiada żadnych rezerw finansowych utrzymując się z bieżących dochodów. Miesięczny dochód rodziny wynosi 2.825,64 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie daje 941,88 zł, co oznacza, że przekracza kryterium dochodowe uprawniające do otrzymywania świadczeń rodzinnych. W tym kontekście należy stwierdzić, że organy (a szczególnie organ odwoławczy) słusznie przyjęły, że uzyskiwanie dochodów powyżej kryterium dochodowego automatycznie nie wyklucza możliwości umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. Z drugiej strony organy wskazały, że sama trudna sytuacja materialna danej rodziny nie uzasadnia umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń, gdyż jest to możliwe dopiero wówczas, gdy sytuacja rodziny będzie "szczególna" i to szczególna na tle innych rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych. W ocenie Sądu materiał dowodowy zgromadzony przez organy w istocie wskazuje na szczególną i wyjątkową sytuację, w jakiej znajduje się (funkcjonuje) rodzina skarżącego. Szczególna trudna sytuacja rodziny powodowana jest bowiem niepełnosprawnością skarżącego oraz stanem zdrowia wszystkich członków rodziny. Mianowicie, jak wynika z akt sprawy skarżący cierpi na chorobę Alzheimera, depresję, otępienie i jest okresowo hospitalizowany na oddziale psychiatrycznym; syn choruje na schizofrenię paranoidalną i pozostaje pod opieką poradni zdrowia psychicznego, natomiast żona skarżącego choruje na nadciśnienie. W tym stanie rzeczy należy przyjąć, że z uwagi na powszechność występujących w rodzinie chorób, rodzaj i stopień ich dolegliwości, sytuacja rodziny skarżącego jest wyjątkowo trudna, i tym samym szczególna na tle innych rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych, co w ocenie Sądu dowodzi, że w rozpoznawanej sprawie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny, o których mowa w art. 30 ust. 9 ustawy. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że organy odmawiając w opisanym stanie faktycznym spełnienia przesłanki szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny, dokonały błędnej oceny prawnej materiału dowodowego, co stanowiło naruszenie przepisu art. 30 ust. 9 ustawy mające wpływ na wynik sprawy. Z tego powodu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Organy ponownie rozpatrując niniejszą sprawę winny wziąć pod uwagę wyrażoną przez Sąd ocenę prawną i orzec o umorzeniu kwoty nienależnie pobranego przez skarżącego świadczenia rodzinnego w postaci zasiłku pielęgnacyjnego wraz z odsetkami.