III SA/Gd 723/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r., sprawy ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 8 lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Decyzją z dnia 22 lipca 2009 r. nr [...] Burmistrz Miasta zezwolił L.K. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "Biuro Obrotu Nieruchomościami [...] L. M. K." na umieszczenie dwóch tablic reklamowych jednostronnych, wolnostojących w pasie drogowym ulicy [...] w okresie 1 sierpnia 2009 r. – 31 lipca 2012 r. ustalając opłaty za każdy rok zajęcia w kwotach po 13.140 zł. Pismem z dnia 9 października 2012 r. Burmistrz Miasta zawiadomił ww., że w dniu 14 września 2012 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego ulicy [...] w P. pod lokalizację urządzenia reklamowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi (to jest do dnia 31 lipca 2012 r.) Decyzją z dnia 5 grudnia 2012 r. znak [...] Burmistrz Miasta nałożył na L. K. karę pieniężną w wysokości 25.920 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ulicy [...] w P. w okresie od dnia 1 sierpnia do dnia 11 października 2012 r. Przedmiotowa kara miała być uiszczona w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja wydana przez organ pierwszej instancji stanie się ostateczna. Wysokość nałożonej kary za umieszczenie tablicy reklamowej organ wyliczył mnożąc razy dziesięć iloczyn stawki za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy (1,00 zł), całkowitej powierzchni zajęcia (18 m2) oraz liczby dni zajęcia (72). Z uwagi na umieszczenie w pasie drogowym dwóch tablic reklamowych organ dokonał nadto przemnożenia uzyskanej kwoty przez "2". W podstawie prawnej wydanej decyzji wskazano art. 19 ust. 4, art. 40 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej w skrócie "k.p.a.") w zw. z § 2 ust. 7 pkt 3 uchwały Rady Powiatu [...] z dnia 22 lutego 2011 r. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że kontrola pasa drogowego wykazała, że umieszczone urządzenia reklamowe zostały zdemontowane w dniu 11 października 2012 r. Na tle 3 – letniego łącznego okresu określonego w wydanym zezwoleniu (rozpoczynającego się dnia 1 sierpnia 2009 r.) uznać należało, że w okresie 1 sierpnia 2012 r. – 11 października 2012 r. ww. urządzenia znajdowały się w pasie drogowym bez zezwolenia. Powyższe ustalenia obligowały z kolei organ do wydania decyzji administracyjnej nakładającej karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W odwołaniu od ww. decyzji L. K. wniósł o jej uchylenie podnosząc zarzuty: - naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wymierzeniu odwołującemu kary pieniężnej za przekroczenie terminu zajęcia pasa drogowego określonego w decyzji z dnia 22 lipca 2009 r., pomimo iż decyzja ta nie określa terminu na jaki zezwolenie zostało udzielone; - naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie istotnych ustaleń faktycznych sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, to jest ustalenie, że ww. decyzja z dnia 22 lipca 2009 r. wyraźnie określa termin na jaki odwołującemu udzielono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego podczas gdy ww. akt nie zawiera takich postanowień. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 lipca 2013 r. (sygn. akt [...]) utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu niższej instancji. Uzasadniając własną decyzję organ odwoławczy wskazał, że termin określony w zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego ma charakter materialny, co oznacza, że uchybienie temu terminowi wywołuje skutek prawny polegający na wygaśnięciu praw i obowiązków o charakterze materialnym. W realiach sprawy okres, na jaki zarządca drogi udzielił zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie budzi zaś wątpliwości. Okres ten został bowiem wyraźnie wskazany w decyzji w części dotyczącej ustalenia opłaty. Ponadto o terminie wygaśnięcia wydanego zezwolenia strona została poinformowana pismem z dnia 10 lipca 2012 r. W skardze na ww. decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku L. K. wniósł o jej uchylenie w całości podnosząc zarzuty: - naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wymierzeniu odwołującemu kary pieniężnej za przekroczenie terminu zajęcia pasa drogowego określonego w decyzji z dnia 22 lipca 2009 r., pomimo iż decyzja ta nie określa terminu na jaki zezwolenie zostało udzielone; - naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie istotnych ustaleń faktycznych sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, to jest ustalenie, że ww. decyzja z dnia 22 lipca 2009 r. wyraźnie określa termin na jaki odwołującemu udzielono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego podczas gdy ww. akt nie zawiera takich postanowień. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że okres, na jaki udzielono zezwolenia nie został wyraźnie określony w decyzji z dnia 22 lipca 2009 r. Treść decyzji określa bowiem jedynie okres za jaki wymierzono opłatę a nie okres udzielenia samego zezwolenia. Przedmiotowa okoliczność przemawia za uznaniem, że zaskarżone do sądu rozstrzygnięcie wydano z naruszeniem art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Przyjęcie odmiennego stanowiska przez organ odwoławczy determinuje uznanie, że w sprawie naruszono również art. 77 § 1 k.p.a. W istocie bowiem stanowisko organu odwoławczego jest sprzeczne z treścią decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji w dniu 22 lipca 2009 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub inne rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w tym aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Co istotne, sąd administracyjny nie ocenia przy tym rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, bądź też celowości. Sąd administracyjny nie rozpatruje również sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego. Z kolei postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W myśl art. 134 § 1 w/w aktu normatywnego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać na wstępie należy, iż stosownie do art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19 poz. 115 ze zm.), zwanej dalej ustawą, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ustawodawca w niniejszym przepisie wyraźnie zakreślił zatem granice nieruchomości zajętych pod pas drogowy, uznając pas drogowy za obiekt trójwymiarowy. Tym samym pojęcie pasa drogowego odnosi się nie tylko do powierzchni i przestrzeni nad gruntem, lecz także do przestrzeni pod powierzchnią gruntu. Niniejsze pojęcie pasa drogowego koresponduje z treścią art. 46 § 1 i art. 143 k.c., w świetle których, nieruchomość gruntowa przedstawia się jako bryła ograniczona płaszczyznami pionowymi przebiegającymi według jej granic na powierzchni ziemi, sięgająca tylko do pewnej głębokości i do pewnej wysokości. Właściciel nieruchomości gruntowej, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, może z wyłączeniem innych osób, korzystać z niej zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, co rozciąga się na przestrzeń nad tą nieruchomością i pod jej powierzchnią. Właściciel może kopać i dokonywać robót podziemnych tak głęboko oraz wznosić budowle i inne urządzenia na powierzchni gruntu tak wysoko, jak tylko jest to możliwe ze względu na aktualną technikę. Zatem przestrzeń zastrzeżona do korzystania przez właściciela jest tylko wyraźnie określona płaszczyznami pionowymi przebiegającymi według granic nieruchomości na powierzchni ziemi, natomiast w rozważaniach nad tym, jak wysoko i głęboko ona sięga, trzeba posługiwać się przepisami z zakresu prawa lotniczego, prawa wodnego, prawa geologicznego i górniczego oraz społeczno-gospodarczym przeznaczeniem nieruchomości gruntowej. Społeczno-gospodarczym przeznaczeniem gruntu wydzielonego pod pas drogowy jest prowadzenie, zabezpieczenie i obsługa ruchu użytkowników drogi. Drogi służą bowiem zapewnieniu ruchu lub postoju pojazdów oraz ruchu pieszych. Takie przeznaczenie niniejszego gruntu podkreśla treść art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w myśl którego zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Przy określaniu granic nieruchomości zajętych pod pas drogowy należy mieć na względzie również treść art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. W myśl art. 40 ust.12 pkt 2 za zajęcie pasa drogowego: z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. W niniejszej sprawie skarżący twierdzi, że zezwolenie Burmistrza Miasta z dnia 22 lipca 2009 roku nr [...], wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 40 ust. 12 pkt 2 nie określa terminu na jaki zezwolenie zostało wydane. Tym samym brak podstaw do wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu. Dokonując oceny prawnej tego zarzutu przywołać należy treść powołanego zezwolenia. Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia 22 lipca 2009r. "zezwala: na umieszczenie 2 tablic reklamowych jednostronnych, wolnostojących, o wymiarach 3m 6m każda, w pasie drogowym ulicy [...]. Za zajęcie pasa drogowego w okresie od 01.08.2009r. do 31.07.2012r. właściciel winny jest uiścić opłatę nałożoną zgodnie z Uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia 25 czerwca 2007 r.:". Dalej decyzja w punktach wskazuje wysokość opłaty w poszczególnych okresach. Wskazanie terminu zezwolenia zajęcia pasa drogowego wraz z określeniem należnej opłaty, wbrew stanowisku skarżącego nie może skutkować uznaniem, że wskazane zezwolenie zarządcy drogi nie zawiera terminu zajęcia pasa drogowego. Sformułowanie decyzji nie nastręcza wątpliwości interpretacyjnych i jasne jest, że termin zajęcia wskazany jest poprzez konkretny okres, którego początek i koniec wskazują pełne daty, zawierające określenie dnia, miesiąca i roku. Podkreślić należy, że decyzja ta zakończyła postępowanie zainicjowane przez skarżącego wnioskiem z dnia 14 lipca 2009 roku w którym wnosił on o wydanie zezwolenia określając jego termin. Decyzja uzyskała walor ostateczności albowiem skarżący jej nie kwestionował. Nadto Sąd zwraca uwagę, że w myśl § 2 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 roku w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U z 2004 r., Nr 140, poz.1481) zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powinno określać w szczególności: 1) imię i nazwisko oraz adres lub nazwę i siedzibę podmiotu występującego o zajęcie pasa drogowego; 2) cel zajęcia pasa drogowego; 3) powierzchnię zajmowanego pasa drogowego lub powierzchnię reklamy; 4) okres zajęcia pasa drogowego; 5) wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego oraz sposób jej uiszczenia. Niewątpliwie wymogi powyższe zezwolenie z dnia 22 lipca 2009 roku spełnia. W rozumieniu bowiem przepisu art. 40 ust.12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 2 ust.1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 roku w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, terminem zajęcia pasa drogowego jest wskazany w zezwoleniu okres zajęcia pasa drogowego. Zajęcie zatem pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu (jak miało to miejsce w omawianej sprawie) stanowi naruszenie prawa materialnego tj. art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych i uprawnia do nałożenia kary pieniężnej. W reasumpcji powyższych rozważań stwierdzić trzeba, że Sąd za chybiony uznał zarzut naruszenia w/w przepisu prawa albowiem z przyczyn wyżej opisanych nie podzielił stanowiska skarżącego, że treść decyzji (zezwolenia) określa jedynie okres za jaki wymierzono opłatę. W konsekwencji za całkowicie nietrafny uznać należy zarzut przyjęcia przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, domniemania zamiaru ustalenia okresu zezwolenia na zajęcie pasa. Dodatkowo i jedynie na marginesie wskazać trzeba, że zaprezentowana przez skarżącego w toku postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej interpretacja udzielonego mu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego budzi zdziwienie, skoro z akt sprawy wynika jednoznacznie, że miał on pełną świadomość jaki termin zezwolenia na zajęcie pasa drogowego został określony w decyzji z dnia 22 lipca 2009r. Reasumpcja wszystkich powyższych rozważań prowadzi do uznania wniesionej skargi za bezzasadną. W związku z tym Sąd, na mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.