III SA/Gd 725/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2018 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 2 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania wójtowi dodatku specjalnego oddala skargę. W dniu 27 czerwca 2018 r. Rada Gminy C. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wynagrodzenia Wójta Gminy C.. W § 1 ust. 1 uchwały Rada ustaliła miesięczne wynagrodzenie Wójta Gminy C. w następującej wysokości: 1. wynagrodzenie zasadnicze – 4.700,00 zł; 2. dodatek funkcyjny – 1.900,00 zł; 3. dodatek specjalny w wysokości 40% łącznej kwoty wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego; 4. dodatek za wieloletnią pracę – zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 902 ze zm.). Mocą § 1 ustęp 2 uchwały Rada przyznała Wójtowi Gminy C. w okresie od dnia 1 lipca 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. dodatek specjalny miesięczny w wysokości 1.000 zł. Jako podstawę prawną uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.; dalej w skrócie jako "u.s.g.") oraz art. 8 ust. 2, art. 36 ust. 3 i ust. 5 i art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 902 ze zm.; dalej w skrócie jako "u.p.s.") w zw. z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 936). W uzasadnieniu uchwały odnoszącym się do jej § 1 ust. 2 wskazano, że zgodnie z art. 36 ust. 5 u.p.s. pracownikowi samorządowemu z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań może być przyznany dodatek specjalny. Zwiększony zakres obowiązków Wójta Gminy C. wynika z pełnionej funkcji kierownika Urzędu Stanu Cywilnego oraz "zarządu" realizowanych w gminie licznych inwestycji / projektów finansowanych ze źródeł zewnętrznych. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 2 sierpnia 2018 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. Wojewoda [...] stwierdził nieważność § 1 ust. 2 powyżej opisanej uchwały Rady Gminy C. nr [...] w sprawie ustalenia wynagrodzenia wójta gminy. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda [...] wskazał, że ustawa o pracownikach samorządowych rozróżnia dwa rodzaje dodatków specjalnych. Pierwszym z nich jest dodatek specjalny określony w art. 36 ust. 3 u.p.s., stanowiący obligatoryjny składnik wynagrodzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty oraz marszałka województwa, którego sposób naliczania określony został w § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych. Drugim natomiast jest dodatek, o którym mowa w art. 36 ust. 5 u.p.s. Dodatek ten ma charakter fakultatywny, a warunkiem jego przyznania jest zaistnienie określonych przesłanek, to jest okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. W ocenie organu nadzoru analiza porównawcza treści wyżej wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że dodatek specjalny, o którym mowa w art. 36 ust. 5 ustawy u.p.s. nie przysługuje wójtowi oraz pozostałym osobom, o których mowa w art. 36 ust. 3 u.p.s. Na podstawie art. 36 ust. 3 u.p.s. przysługuje im bowiem, z tytułu zajmowanego stanowiska i związanych z tym zadań, dodatek specjalny, o charakterze obligatoryjnym, którego sposób naliczania oraz minimalną i maksymalną wysokość określono w § 6 powyższego rozporządzenia. Dodatkowo wskazano, że przyznanie przez Radę Gminy C. dwóch dodatków specjalnych, których łączna wysokość przekracza kwotę maksymalną (przy założeniu zastosowania wskazanej w uchwale stawki wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego) stanowi wprost naruszenie § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych. Przepis ten określa bowiem minimalną i maksymalną kwotę dodatku specjalnego przysługującego osobom, o których mowa w art. 36 ust. 3 u.p.s. W związku z tym organ nadzoru stwierdził, że § 1 ust. 2 powyższej uchwały podjęty został z istotnym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. oraz art. 8 ust. 2, art. 36 ust. 3 i art. 36 ust. 5 u.p.s. w zw. z § 6 rozporządzenia w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych. Powyższe ustalenie stanowiło w ocenie organu nadzoru podstawę do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. W skardze na wydane rozstrzygnięcie nadzorcze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Gmina C. wnosząc o jego uchylenie podniosła zarzuty naruszenia: - art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g w zw. z art. 8 ust. 2 i art. 36 ust. 3 i ust. 5 u.s.p. polegające na błędnym przyjęciu, że Rada Gminy C. powinna przyznać Wójtowi Gminy C. jedynie obligatoryjny dodatek specjalny określony w art. 36 ust. 3 u.p..s., natomiast nie miała prawa przyznać dodatku określonego w art. 36 ust. 5 tej ustawy; - art. 91 u.s.g. przez przyjęcie, że zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała, w zakresie jej § 1 ust. 2, jest sprzeczna z prawem. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że ustawa o pracownikach samorządowych rozróżnia dwa rodzaje dodatków specjalnych. Pierwszy z nich, mający swoją podstawę art. 36 ust. 3 u.p.s., ma charakter obligatoryjny. Drugi z dodatków, mający swą podstawę w art. 36 ust. 5 ustawy, ma z kolei charakter fakultatywny a warunkiem jego przyznania jest zaistnienie określonych przesłanek, to znaczy okresowe zwiększenie obowiązków służbowych lub powierzenie dodatkowych zadań. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wójt jest pracownikiem samorządowym. Przysługują mu w związku z tym wszystkie uprawnienia pracownika samorządowego, chyba że co innego wynika z przepisów ustawy. W ocenie strony skarżącej wójt może więc otrzymać dodatek, o którym mowa w art. 36 ust. 5 u.p.s. Gdyby ustawodawca chciał wykluczyć takie uprawnienie to uczyniłby to w formie pozytywnej wymieniając kategorie osób uprawnionych, jak to czyni w regulacji dotyczącej uprawnienia do nagrody (art. 36 ust. 6 u.p.s.) albo też przez wyraźne stwierdzenie, że uprawnienie do dodatku określonego w art. 36 ust. 5 u.p.s. nie przysługuje osobom, które obligatoryjnie otrzymują dodatek w oparciu o art. 36 ust. 3 tej ustawy. Skoro ustawodawca nie wykluczył wprost w ustawie przyznania wójtowi fakultatywnego dodatku specjalnego w kategoriach uchybienia nie można postrzegać ustalenia przez radę gminy prawa do takiego dodatku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") przedmiotem kontroli sądowej mogą być akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Z regulacji zawartych w p.p.s.a. wynika ponadto, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 85 i 86 u.s.g. wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością gminną na podstawie kryterium zgodności z prawem. W ramach tego nadzoru wojewoda orzeka o nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, gdy stwierdzi ich sprzeczność z prawem (art. 91 ust. 1 u.s.g.) Rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy jako akty nadzoru podlegają - jak wskazano powyżej - zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem (art. 98 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a). Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że z akt przedstawionych Sądowi wynika, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego zostało doręczone Gminie C. w dniu 16 lipca 2018 r. Stosownie do treści art. 91 ust. 1 u.s.g. trzydziestodniowy termin, do wydania w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego upływał zatem w dniu 16 sierpnia 2018 r. Powyższe ustalenia wskazują, że wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w dniu 2 sierpnia 2018 r. Wojewoda [...] uczynił to w przewidzianym przez prawo terminie ustawowym. Odnosząc się do meritum sporu wskazać należy, że zgodnie z ogólną regulacją zawartą w art. 36 u.p.s. pracownikowi samorządowemu przysługuje wynagrodzenie stosowne do zajmowanego stanowiska oraz posiadanych kwalifikacji zawodowych. Na wynagrodzenie pracownika składa się wynagrodzenie zasadnicze, dodatek za wieloletnią pracę, nagroda jubileuszowa oraz jednorazowa odprawa w związku z przejściem na emeryturę lub rentę z tytułu niezdolności do pracy oraz dodatkowe wynagrodzenie roczne na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Poza wskazanymi wyżej składnikami wynagrodzenia ustawodawca wprowadza również składniki dodatkowe. Jednym z nich jest dodatek specjalny. Zgodnie z art. 36 ust. 3 u.p.s. wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), staroście oraz marszałkowi województwa przysługuje dodatek specjalny. Z kolei zgodnie z art. 36 ust. 5 tej ustawy pracownikowi samorządowemu z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań może zostać przyznany dodatek specjalny. Pierwszy z przytoczonych przepisów wskazuje na konieczność przyznania wymienionym w tym przepisie podmiotom (w tym osobie piastującej funkcję organu wykonawczego w gminie) powyższego dodatku. Prawo do dodatku specjalnego osoby pełniące funkcje wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty oraz marszałka województwa mają zatem zagwarantowane ustawowo. Z kolei druga z przytoczonych regulacji wskazuje na możliwość przyznawania w określonej sytuacji dodatkowego składnika wynagrodzenia. Jest to zatem składnik fakultatywny, a więc samo zwiększenie obowiązków lub powierzenie dodatkowych zadań pracownikowi samorządowemu nie rodzi po stronie pracodawcy obowiązku jego przyznania. O jego przyznaniu decyduje bowiem wola pracodawcy. Również w kwestii wysokości tego dodatku pracodawcy została pozostawiona swoboda działania, co jest istotne ze względu na różną kondycję finansową jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniwszy istotę wskazanego składnika wynagrodzenia, która jest skorelowana ze zwiększeniem zakresu wykonywanych przez daną osobę zadań nie sposób w ocenie Sądu przyjąć, że prawo do dodatku specjalnego, o którym mowa w art. 36 ust. 5 u.p.s. może być przyznane osobie pełniącej funkcje wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty oraz marszałka województwa. Regulacje zawarte w art. 36 ust. 3 i ust. 5 u.p.s. nie odnoszą się do dwóch zupełnie odrębnych składników wynagrodzenia lecz do identycznego składnika wynagrodzenia, który ustawodawca dywersyfikuje w taki sposób, że wyróżnia kategorie podmiotów, którym ten składnik przysługuje (art. 36 ust. 3 u.p.s.) bądź może być przyznany (art. 36 ust. 5 u.p.s.). W odniesieniu do podmiotów wskazanych w art. 36 ust. 3 u.p.s. ustawodawca uznaje przedmiotowy dodatek za element obligatoryjny wynagrodzenia. Regulacja ta stanowi zatem wyraz w pełni uzasadnionego uznania, że pełnienie funkcji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty oraz marszałka województwa z założenia wiąże się z permanentnym wykonywaniem zwiększonego zakresu zadań i obowiązków służbowych. Z kolei świadczenie, o którym mowa w art. 36 ust. 5 u.p.s. mające charakter fakultatywny może być przewidziane jedynie za wykonanie dodatkowych zadań, poza stricte bieżącymi zadaniami służbowymi lub z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych. Jest to świadczenie o charakterze jednorazowym lub krótkookresowym, które może być ustalone dla wszystkich pracowników umownych, w tym zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych, kierowniczych stanowiskach urzędniczych, pomocniczych i obsługi, a także doradców i asystentów. Z faktu użycia w przepisie art. 36 ust. 5 u.p.s. zwrotu "pracownikowi samorządowemu [...]" nie wynika w żaden sposób, że regulacja ta jest adresowana także do podmiotów wskazanych w art. 36 ust. 3 u.p.s. W ocenie Sądu, właśnie z uwagi na regulację zawartą w art. 36 ust. 3 u.p.s. świadczenie, o którym mowa w art. 36 ust. 5 u.p.s. nie może być przyznane podmiotom wskazanym w art. 36 ust. 3 u.p.s. Dodatek specjalny dla tych podmiotów jako świadczenie obligatoryjne ma bowiem swe źródło w art. 36 ust. 3 tej ustawy. W świetle powyższych zapatrywań nie ma w sprawie znaczenia podnoszony przez stronę skarżącą brak wykluczenia uprawnienia wójta do otrzymania wskazanego dodatku w treści ustawy, względnie wyraźnego stwierdzenia, że uprawnienie do dodatku określonego w art. 36 ust. 5 u.p.s. nie przysługuje osobom, które obligatoryjnie otrzymują dodatek w oparciu o art. 36 ust. 3 tej ustawy. Regulacja normatywna dotycząca dodatku specjalnego zawarta w art. 36 ust. 3 i ust. 5 u.p.s. pozwala w ocenie Sądu na odkodowanie intencji ustawodawcy i jasne określenie jakim kategoriom pracowników samorządowych należy bądź można przyznać określone składniki wynagrodzenia. Niezależnie od powyższego podzielić należy pogląd organu nadzoru, że przyznanie przez Radę Gminy C. dwóch dodatków specjalnych prowadzi do przekroczenia kwoty maksymalnej określonej w § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych. Należy wskazać, że § 6 powyższego rozporządzenia określa minimalną i maksymalną kwotę dodatku specjalnego przysługującego - co wymaga podkreślenia - osobom, o których mowa w art. 36 ust. 3 u.p.s. (a zatem m.in. wójtowi). Wobec tego nie jest możliwe przyznanie wójtowi dodatku specjalnego przekraczającego wskazane w tym przepisie wielkości. Powyższe zapatrywania prowadzą do uznania, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest w pełni prawidłowe. Organ nadzoru stwierdziwszy, że § 1 ust. 2 zakwestionowanej uchwały podjęty został z istotnym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. oraz art. 8 ust. 2, art. 36 ust. 3 i art. 36 ust. 5 u.p.s. w zw. z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych uprawniony był do wydania zakwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego. Uznawszy w reasumpcji zarzuty podniesione w skardze za niezasadne jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z naruszeniem prawa (zob.: art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.