III SA/Gd 726/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędzia WSA Alina Dominiak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 26 marca 2014 r. nr[...]. Sygn. akt III SA/Gd 726/1 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia 7 lipca 2015 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 26 marca 2014 r. (nr [...] ), którą organ odmówił D. P. umorzenia nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka w okresie od dnia 1 sierpnia 2013 r. do dnia 30 września 2013 r. W sprawach zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia 26 marca 2014 r. (nr [...]) Prezydent Miasta, na podstawie art. art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) – dalej: "k.p.a.", odmówił umorzenia nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka w okresie od dnia 1 sierpnia 2013 r. do dnia 30 września 2013 r. Decyzja ta została zaadresowana do niepełnoletniej D. P. (ur. 19.11.1997 r.), reprezentowanej przez osobę sprawującą funkcję rodziny zastępczej – E. M. W uzasadnieniu organ wskazał, że D. P. (dalej zwana: "stroną", "skarżącą") złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego. Decyzją z dnia 22 lutego 2013 r. Prezydent Miasta przyznał stronie zasiłek rodzinny na córkę – L. P. od 1 lutego 2013 r. do 31 października 2013 r. oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka od 1 lutego 2013 r. do 31 października 2013 r. Następnie strona dostarczyła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. odpis zupełny aktu urodzenia wydany w dniu 9 września 2013 r. z informacją, że ojcem dziecka jest J. L. Wyrok w sprawie o ustalenie ojcostwa uprawomocnił się w dniu 2 lipca 2013 r. W tej sytuacji decyzją z dnia 22 października 2013 r. (nr [...]) orzeczono o zwrocie przez stronę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w postaci zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka za okres od 1 sierpnia 2013 r. do 30 września 2013 r. W dniu 18 listopada 2013 r. strona zwróciła się do ośrodka pomocy społecznej z prośbą o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Organ wskazał, że jak wynika z notatki służbowej pracownika socjalnego z dnia 11 grudnia 2013 r. nie było możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W dniu 13 lutego 2014 r. wysłano kolejne wezwanie, w odpowiedzi na które D. P. w dniu 4 marca 2014 r. złożyła pisemne oświadczenie, że nie wyraża zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. W tej sytuacji organ stwierdził, że z uwagi na uznaniowy charakter umorzenia oraz z powodu braku informacji o szczególnie uzasadnionej okoliczności dotyczącej sytuacji rodziny strony nie miał możliwości umorzenia należności. Strona odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji podnosząc, że w momencie składania wniosku ojcostwo P. L. było w trakcie ustalania. Dopiero po przyznaniu świadczeń zostało ono ustalone sądownie. Nie wiedziała o utracie prawa do zasiłku, a całą kwotę wydała na zaspokojenie potrzeb dziecka. Alimenty od ojca dziecka są zasądzone od września 2013 r. w wysokości 300 zł, ale nie pokrywają kosztów związanych z utrzymaniem dziecka. W odwołaniu wskazano, że Odwołująca jest osobą małoletnią (uczęszcza do III klasy gimnazjum), nie ma własnych środków i źródeł dochodu, z których nienależnie pobrane świadczenia mogłaby zwrócić. Wskazała, ze ojciec dziecka od września 2013 r. płaci alimenty w wysokości 300 zł miesięczniae. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 lipca 2015 r. (nr [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja w sprawie przyznania ulgi w zakresie spełnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego ma charakter uznaniowy, pozostawiając organom pewien luz decyzyjny. Nie oznacza to jednak zupełnej dowolności decyzji. Przeciwnie, organ administracji publicznej powinien w takim wypadku zebrać w sposób wyczerpujący materiał dowodowy i przekonująco uzasadnić zajęte przez siebie stanowisko. W tym celu organ może wzywać wnoszących o przedłożenie dokumentów obrazujących sytuację materialną lub też przeprowadzić wywiad środowiskowy. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym to strona - która uprzednio pobrała nienależne świadczenie, do którego zwrotu jest obowiązana, a którego umorzenia się domaga, powołując się na brak możliwości spłaty spowodowany sytuacją majątkową i rodzinną - winna udokumentować ten fakt i przedłożyć organowi orzekającemu stosowne dowody celem uwiarygodnienia swych twierdzeń. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że zarówno strona, jak i jej opiekun prawny, nie wykazały chęci współpracy z organem pierwszej instancji, w związku z czym pełne ustalenie sytuacji materialnej rodziny było w sprawie niemożliwe. W konsekwencji nie zostały ustalone przesłanki do zastosowania art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ odwoławczy wskazał, że w dniu 11 grudnia 2013 r. pracownik ośrodka pomocy społecznej próbował przeprowadzić wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania strony. Jak wynika z dołączonej do akt niniejszej sprawy notatki służbowej matka strony – A. J., zachowując się w agresywny sposób nie pozwoliła na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, wypraszając z domu pracownika socjalnego. W związku z tym organ wezwał stronę do złożenia wyjaśnień w sprawie nienależnie pobranych świadczeń. Następnie - pismem z dnia 13 lutego 2014 r. – organ wezwał stronę do dostarczenia dokumentów dotyczących sytuacji finansowej i rodzinnej. Pouczono jednocześnie, że niezastosowanie się do wezwania skutkuje wydaniem decyzji odmownej w sprawie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Strona odpowiedziała oświadczeniem z dnia 4 marca 2014 r., w którym wskazała, że nie wyraża zgody ani chęci na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w jej miejscu zamieszkania. Istotne jest to, że to w wyłącznym interesie wnoszącego o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń leży przedłożenie dokumentacji pozwalającej organowi na ustalenie, że sytuacja materialna wnoszącego stanowi przesłankę do umorzenia. Mimo starań organu pierwszej instancji strona nie podjęła współpracy, w rezultacie czego organ nie mógł uzyskać stosownych informacji. D. P., reprezentowana przez E. M., zaskarżyła wyżej opisaną decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsk domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz ustalenie, że sytuacja życiowa skarżącej nie uzasadnia umorzenia, rozłożenia na raty czy odroczenia terminu płatności nienależnie pobranego świadczenia. Wnosząca skargę wskazała, że brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego był spowodowany agresywnym zachowaniem matki skarżącej, która nie pozwoliła na jego przeprowadzenie, wypraszając z domu pracownika socjalnego. Wyjaśniła, że D. P. była zastraszana przez swoją matkę i działała pod jej wpływem. Skarżąca jest osobą małoletnią i jako taka nie posiada zdolności do czynności prawnych. Wobec faktu, iż to E. M. sprawuje funkcję rodziny zastępczej organ winien zwrócić się do niej, jako przedstawiciela skarżącej, o możliwość przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i udzielenia stosownych wyjaśnień, czego nie uczynił. Działanie takie narusza art. 8 k.p.a., gdyż organ działał wbrew obowiązkowi prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Postępowanie organu narusza także art. 77 § 1 k.p.a., gdyż organ nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, nie zwracając się do rodziny zastępczej o złożenie stosownych wyjaśnień. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl natomiast w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia 7 lipca 2015 r. (nr [...]) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 26 marca 2014 r. (nr [...]) orzekającą wobec D. P. (ur. 19.11.1997 r.) umorzenia nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka w okresie od dnia 1 sierpnia 2013 r. do dnia 30 września 2013 r. Materialnoprawną podstawę wydanych rozstrzygnięć stanowił art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", który stanowi, że organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Na wstępie należy zwrócić uwagę na to, że redakcja zacytowanego przepisu wskazuje, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego ("organ właściwy... może..."). Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego organ administracji ma zatem prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy, co nie oznacza, że rozstrzygnięcie takie może nosić cechy dowolności. Zakres swobody działania organu administracyjnego, wynika z przepisu prawa materialnego, jakim jest art. 30 ust. 9 ustawy, a ograniczony jest ogólnymi regułami postępowania administracyjnego, określonymi w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013, poz. 267), zwanej dalej "k.p.a.". Mając to na uwadze – aby móc uznać podjętą na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy decyzję za legalną – jej wydanie musi być poprzedzone zgromadzeniem materiału dowodowego, pozwalającym na ustalenie okoliczności istotnych dla sprawy (art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie wszechstronnym i wnikliwym rozważeniem zebranego materiału (art. 80 k.p.a.) przez pryzmat ustalenia "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących rodziny" osoby wnioskującej, a następnie oceny tych okoliczności z punktu widzenia zastosowania jednej z "ulg" w spłacie nienależnie pobranego świadczenia, o których mowa w art. 30 ust. 9 ustawy. W tym miejscu należy podkreślić, że ocena istnienia "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących rodziny" dających organom możliwość do umorzenia, odroczenia terminu płatności czy rozłożenia na raty nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego winna być dokonywana w odniesieniu do aktualnej sytuacji życiowej (materialnej, dochodowej, zdrowotnej, rodzinnej) wnioskodawcy. Organ administracji publicznej, rozpoznając sprawę administracyjną, ma bowiem obowiązek każdorazowo brać pod uwagę zarówno stan prawny, jak i stan faktyczny istniejący w chwili podejmowania przezeń decyzji, co jest szczególnie istotne właśnie w przypadku rozstrzygnięć wydawanych w przedmiocie "ulg" w spłacie nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego. Podstawą bowiem dla podjęcia decyzji w tym zakresie musi być ustalenie faktycznie istniejących ważnych powodów mających wpływ na funkcjonowanie rodziny i skonfrontowanie ich z konkretną (realną i aktualną) możliwością spłaty nienależnie pobranych świadczeń. W rozpoznawanej sprawie "dodatkową" okolicznością istotną dla oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego przez organy był fakt niepełnoletności strony, który w sposób istotny przekładał się na jej zdolność procesową w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 30 k.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 1), przy czym osoby fizyczne nieposiadające zdolności do czynności prawnych działają przez swych ustawowych przedstawicieli (§ 2). Stosownie do art. 11-17 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.), zwanej dalej "k.c.", osoba fizyczna może mieć zdolność do czynności prawnych pełną, ograniczoną albo nie posiadać jej w ogóle. Zasadnicze znaczenie ma w tym przypadku wiek osoby, gdyż małoletni do 13 lat nie ma zdolności do czynności prawnych (art. 12 k.c.), po przekroczeniu tego wieku ma ograniczoną zdolność do czynności prawnych (art. 15 k.c.), pełną zaś zdolność do czynności prawnych uzyskuje osoba pełnoletnia (art. 11 k.c.), tzn. osoba, która ukończyła 18 lat (art. 10 § 1 k.c.) lub małoletnia kobieta na skutek zawarcia małżeństwa bez względu na jego późniejsze unieważnienie (art. 10 § 2 k.c.). Z akt sprawy wynika, że skarżąca – D. P. w czasie toczącego się postępowania administracyjnego nie mogła być na gruncie obowiązujących przepisów uznana za osobę pełnoletnią, bowiem nie ukończyła 18 roku życia, a także nie uzyskała pełnoletniości na skutek zawarcia związku małżeńskiego. Oznacza to, że posiadała ograniczoną zdolność do czynności prawnych, a w konsekwencji miała ograniczoną zdolność procesową w postępowaniu administracyjnym toczącym się w sprawie umorzenia nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka w okresie od dnia 1 sierpnia 2013 r. do dnia 30 września 2013 r. Co prawda, osoba fizyczna ograniczona w zdolności do czynności prawnych może dokonywać sama czynności, jednakże przyjmuje się, że może to czynić za zgodą jej przedstawiciela ustawowego (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2000, s. 219). Stanowisko takie należy podzielić szczególnie w sytuacji, w której podjęte przez osobę niepełnoletnią czynności prowadzą do zaciągnięcia przez nią zobowiązań lub rozporządzenia swoimi prawami, ale także w sytuacji, gdy efektem określonych czynności podejmowanych samodzielnie przez osobę niepełnoletnią w postępowaniu administracyjnym są negatywne dla niej skutki procesowe, wpływające w konsekwencji na wydanie przez organ niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia w sprawie. W ocenie Sądu taka właśnie sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Z akt sprawy wynika, że pomimo znanej organowi okoliczności "braku pełnoletności" skarżącej, organ I instancji prowadząc postępowanie wyjaśniające ograniczał je wyłącznie do niepełnoletniej skarżącej, tj. tylko niepełnoletnia skarżąca była wzywana do złożenia wyjaśnień czy też dostarczenia dokumentów dotyczących sytuacji finansowej i rodzinnej. Z kolei za podstawę faktyczną swojego rozstrzygnięcia organ przyjął de facto złożone i podpisane przez skarżącą w dniu 4 marca 2014 r. oświadczenie, że "nie wyraża zgody ani chęci na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania" (nota bene wskazując omyłkowo w uzasadnieniu, że oświadczenie złożyła D. P.). W ocenie Sądu dokonana w opisanych okolicznościach przez organy konstatacja polegającą na stwierdzeniu braku podjęcia przez skarżącą współpracy z organami (niezastosowaniu się do skierowanych do niej wezwań i nieprzedstawieniu przez skarżącą dokumentacji pozwalającej na ocenę sytuacji życiowej pod kątem spełnienia przesłanki do umorzenia świadczenia) jest nieprawidłowa. Skarżąca, jako osoba niepełnoletnia nie posiadała pełnej zdolności do czynności prawnych, a w konsekwencji nie miała zdolności procesowej, dlatego też dla skutecznego stwierdzenia "braku współpracy z organami" konieczne było uzyskanie aprobaty (potwierdzenia) takiego stanowiska przez przedstawiciela ustawowego skarżącej. W tym miejscu należy wskazać, że nie spełnia tego wymogu powoływana przez organy notatka służbowa z dnia 11 grudnia 2014 r. opisująca podjętą w tym dniu próbę przeprowadzenia przez pracownika MOPS w W. wywiadu środowiskowego i uniemożliwienie przeprowadzenia tego wywiadu przez matkę skarżącej (A. J.). Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z art. 67 k.p.a. organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie – taką czynnością jest m.in. przesłuchanie strony lub świadka, a także oględziny (§ 1 i § 2 pkt 2 i 3). Protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby (art. 68 § 1 k.p.a.). Protokół odczytuje się wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w czynności urzędowej, które powinny następnie protokół podpisać. Odmowę lub brak podpisu którejkolwiek osoby należy omówić w protokole (art. 68 § 2 k.p.a.). Wywiad środowiskowy stanowi swego rodzaju przesłuchanie połączone z oględzinami, a zatem zarówno podjęcie i przeprowadzanie wywiadu środowiskowego, jak też uniemożliwienie jego przeprowadzenia spowodowane sprzeciwem uczestników tego wywiadu powinno znaleźć odzwierciedlenie w treści protokołu, a nie notatki służbowej. Treść protokołu, a w szczególności fakt potwierdzenia opisu zaistniałych zdarzeń poprzez podpisanie protokołu przez osoby obecne podczas próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w dniu 11 grudnia 2014 r. (m.in. przedstawicieli nieletniej skarżącej) lub też odmowa podpisu tych osób omówiona w protokole, mógłby stanowić dowód na brak możliwości współpracy małoletniej skarżącej w sprawie dotyczącej umorzenia nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Sama treść notatki służbowej sporządzonej przez pracownika organu – w okolicznościach przedmiotowej sprawy (z uwagi na konieczność wyrażenia stanowiska przez przedstawiciela ustawowego skarżącej) - nie może mieć takiego waloru dowodowego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, z uwagi na istotne naruszenie przepisów postępowania tj. art. 30 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.c., co doprowadziło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 9 ustawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań, przy czym rozpoznając ponownie sprawę organy winny uwzględnić fakt, że od dnia 19 listopada 2015 r. skarżąca jest już osobą pełnoletnią.