III SA/Gd 727/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść, Asesor sądowy WSA Adam Osik, Protokolant: Sekretarz sądowy Mirosława Marszałek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2026 r. sprawy ze skargi W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 20 października 2025 r. nr SKO Gd/2002/25 w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 20 października 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "organ odwoławczy" lub "Kolegium"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024r., poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 40 ust. 1 i ust. 2 w zw. art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r., o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2024r., poz. 320 ze zm., dalej: u.d.p.), po rozpoznaniu odwołania W. C. (dalej: "strona" lub "skarżący" lub "wnioskodawca") od decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 4 marca 2025r., odmawiającej udzielenia wnioskodawcy zezwolenia na zajęcie części pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w G. w celu ustawienia stoiska promocyjnego, nr działki drogowej [...] obręb [...] o łącznej powierzchni zajęcia pasa drogowego 7,5 m2 w okresie od dnia 15 lipca 2025r. do dnia 20 sierpnia 2025r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał, że W. C. wnioskiem z dnia 18 października 2024r. wystąpił o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w ciągu ul. [...] w G. w celu ustawienia stoiska promocyjnego na terenie działki drogowej nr [...] obręb [...]o łącznej pow. zajęcia pasa drogowego 7,5m2 (długość 2,5m, szerokość 3m) w okresie od dnia 15 lipca 2025r. do dnia 20 sierpnia 2025r. W myśl art. 39 ust. 1 u.d.p. pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe po uzyskaniu zgody zarządcy drogi. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej. Według art. 40 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy zezwolenie ,o którym mowa w ust. 1 art. 40 u.d.p. dotyczy m.in. zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (tj. prowadzenia robót w pasie drogowym; umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych; umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam). Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego stanowi wyjątek od zasady wykorzystania pasa drogi zgodnie z jego podstawowym przeznaczeniem a decyzja w tym zakresie ma charakter decyzji uznaniowej, co nie oznacza że może być decyzją dowolną. Zdaniem organu odwoławczego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący wyjaśnił powody, dla których w niniejszej sprawie brak było możliwości udzielenia wnioskodawcy zezwolenia na zajęcie części pasa drogowego ul. [....] w G. w okresie od dnia 15 lipca 2025r. do 20 sierpnia 2025r. Udzielanie zezwoleń, o których mowa w art. 40 u.d.p., ma charakter wyjątkowy i warunkowane jest decyzją zarządcy drogi. Oceniając wniosek o wydanie takiego zezwolenia zarządca drogi musi każdorazowo ocenić, jakie są aktualne uwarunkowania oraz czy zachodzą przesłanki do wydania zezwolenia na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Kolegium wskazało, że zgodnie art. 1 u.d.p. z drogi publicznej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych. Przeznaczeniem drogi jest przede wszystkim prowadzenie ruchu drogowego. Inne niż przewidziane ustawą przeznaczenie pasa ruchu drogowego może kolidować z realizacją ustawowych zadań zarządcy drogi. Ponadto z akt sprawy wynika, że dla zakreślonego przez wnioskodawcę okresu zajęcia pasa drogowego, tj. od dnia 15 lipca 2025r. do dnia 20 sierpnia 2025r., organ pierwszej instancji decyzją z dnia 3 marca 2025r. zezwolił P. w G. na zajęcie pasa drogowego ul.[...] - droga gminna- stoisko handlowe o pow. 2 m2 - w terminie od dnia 26 lipca 2025r. do dnia 17 sierpnia 2025r. Brak było formalnej możliwości, aby ten sam fragment pasa drogowego został oddany dwóm podmiotom na realizację w gruncie rzeczy zbliżonych form zajęcia pasa drogowego. Organ odwoławczy zaznaczył także, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową i przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg może odbywać się wyjątkowo za zezwoleniem zarządcy drogi, w sytuacji gdy takie zajęcie nie koliduje z realizacją zadań zarządu drogi, z potrzebami ruchu drogowego oraz gdy nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego i nie powoduje niszczenia nawierzchni. Wskazane przesłanki organ pierwszej instancji jest zobowiązany każdorazowo zbadać. W niniejszej sprawie wydanie decyzji odmownej uzasadnione było przede wszystkim utrudnieniami w ruchu pieszych w związku z wnioskowaną przez stronę lokalizacją oraz w funkcjonowaniu stoisk sąsiednich a także faktem że dla lokalizacji wnioskowanego zezwolenia organ wydał już zezwolenie na zajęcie pasa drogowego dla podmiotu który w tym miejscy prowadzi lokal handlowy. Organ pierwszej instancji w oparciu o doświadczenie z funkcjonowania stoiska strony we wskazanym miejscu, tj. przed budynkiem przy ul. [...] , jak i innych lokalizacjach w latach ubiegłych stwierdził, że lokalizacja stoiska promocyjnego ww. miejscu stanowiłaby utrudnienie dla ruchu pieszych oraz funkcjonowania stoisk i lokali sąsiednich. Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika wprost, że wnioskowana lokalizacja stoiska promocyjnego miałby znajdować się w świetle wejścia do lokalu przy ul. [...] przez co ilość osób gromadząca się wokół stoiska strony niejednokrotnie uniemożliwiała wejście do tego lokalu, co skutkowało wywołaniem sytuacji konfliktowych oraz utrudnieniami dla podmiotów prowadzących działalność handlową w ww. lokalizacji. W ocenie Kolegium nie przekraczając granic uznania administracyjnego organ pierwszej instancji zasadnie wskazał, że w rozumieniu przepisu art. 39 u.d.p. zabrania się w szczególności lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz zawężenia w inny sposób pasa drogowego. Organ odwoławczy podkreślił, że organ pierwszej instancji wykazał brak możliwości pozytywnego rozpoznania wniosku w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zgodnie z oczekiwaniami wnioskodawcy. Bezspornym jest, że w sprawie dotyczącej zezwolenia w zakresie umieszczenia stanowiska promocyjno-handlowego w pasie drogowym na wskazany wnioskiem okres nie ma możliwości by ten sam fragment pasa drogowego oddany został dwóm podmiotom na realizację zbliżonych form wykorzystania do celów handlowych i zajęcia pasa drogowego. Decyzja zezwalająca P. na zajęcie tego samego odcinka pasa drogowego w okresie obejmującym okres wnioskowany przez skarżącego dotyczyła umieszczenia stanowiska handlowego przed lokalem prowadzonym przez ten podmiot. Kolegium podkreśliło, że stanowisko organu pierwszej instancji zostało wykazane i uzasadnione w sposób pełny i wyczerpujący i w związku z tym zaskarżona decyzja jako pozbawiona cech dowolności nie narusza granic uznania administracyjnego. W odniesieniu do zarzutu naruszenia § 2 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, organ odwoławczy podniósł, że organ pierwszej instancji nie znajdując przesłanek do wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zgodnie z wnioskiem podjął decyzję odmowną, w której dokładnie określił jakiego zajęcia pasa drogowego dotyczy odmowa i jaki okres obejmuje w związku z czym wskazany zarzut jest nie zrozumiały. Argumenty zawarte w odwołaniu pozostają bez wpływu na stanowisko w sprawie. W. C. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając jej: II. naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 40 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu pozaprawnego kryterium kolejności wpływu wniosków i uznaniu, że wcześniejsze wydanie zezwolenia innemu podmiotowi wyłącza możliwość wydania zezwolenia stronie, podczas gdy żaden przepis ustawy nie przewiduje takiej przesłanki odmowy; a także poprzez nieuwzględnienie faktu, że organ pozostawał bezczynny wobec wniosku skarżącego, mimo że wpłynął on znacznie wcześniej, oraz mając pełną wiedzę o toczącym się postępowaniu i o oczekiwaniu strony na rozstrzygnięcie, organ podjął decyzję o wydaniu zezwolenia innemu podmiotowi; 2.art. 39 ust. 1 u.d.p., poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że okoliczności nieujęte w tym przepisie (takie jak: kolejki, ruch pieszych, funkcjonowanie lokali sąsiednich, zachowania mediów społecznościowych) stanowią przesłanki odmowy zajęcia pasa drogowego, podczas gdy katalog przesłanek ma charakter związany wyłącznie z bezpieczeństwem ruchu drogowego i ochroną infrastruktury drogowej; 3.art. 40 ust. 1 u.d.p., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu nieistniejącej w ustawie przesłanki odmowy w postaci rzekomej "niemożności oceny stanu faktycznego z wyprzedzeniem", podczas gdy przepisy nie przewidują żadnych limitów czasowych dla wniosków o zajęcie pasa drogowego, a organ nie może wprowadzać poza ustawowych kryteriów rozstrzygnięcia; II. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: 1.art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie obowiązku podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy zgodnie z prawem, co doprowadziło do wydania decyzji odmownej pomimo istnienia podstaw do innego rozstrzygnięcia; podczas gdy organ był zobowiązany do podejmowania czynności zmierzających do wszechstronnego ustalenia okoliczności sprawy, a zaniechanie tych działań skutkowało błędnym ustaleniem podstaw faktycznych prawnych decyzji. 2.art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej, wynikające z braku jednolitego, równego i obiektywnego traktowania podmiotów w analogicznych stanach faktycznych i prawnych, co doprowadziło do wydania decyzji odmownej w sytuacji, w której w porównywalnej sprawie organ wydał decyzję pozytywną dla innego wnioskodawcy; podczas gdy organ zobowiązany jest do działania w sposób spójny, niedyskryminujący i pozbawiony dowolności. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając wnioski i zarzuty skargi skarżący podkreślił, że z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydent Miasta Gdańska w dniu 3 marca 2025r. wydał decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego objętego wnioskiem złożonym przez skarżącego na rzecz innego podmiotu w okresie obejmującym wnioskowany termin przez skarżącego. Wniosek pochodzący od skarżącego został złożony już dnia 18 października 2024 r., a zatem organ pierwszej instancji w chwili wydawania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego na rzecz innego podmiotu - dysponował już wnioskiem pochodzącym od skarżącego. Powyższe oznacza zatem, że już w dacie wpływu wniosku skarżącego organ dysponował pełną możliwością ustalenia, iż wnioskowany przez niego termin zostanie objęty decyzją wydaną innemu wnioskodawcy. Tym samym organ pierwszej instancji - mając wiedzę o planowanym rozstrzygnięciu na rzecz innego podmiotu - nie podjął żadnych działań, które pozwoliłyby na uwzględnienie kolejności wniosków ani na rzetelną ocenę, czy planowane zajęcia pasa drogowego mogą ze sobą współistnieć. Zdaniem skarżącego brak takiego działania potwierdza, że organ wykorzystuje przyznany mu zakres uznania administracyjnego z naruszeniem zasad bezstronności i równego traktowania, a podejmowane rozstrzygnięcia mają charakter dowolny, prowadząc do jego pokrzywdzenia. Niezależnie od powyższego, skarżący podniósł, że w poprzedniej sprawie dotyczącej tej samej lokalizacji i tego samego typu stoiska Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 22 lutego 2024 r.; sygn. akt III SA/Gd 545/23, podzielił zarzuty skarżącego i jednoznacznie stwierdził, że organ naruszył art. 39 ust. 3 u.d.p. oraz art. 40 ust. 1 i 2 w zw. z art. 39 ust. 1 u.d.p. Końcowo skarżący podkreślił, że organ administracyjny w poprzednich latach stosował prawidłową podstawę prawną i wydawał pozytywne decyzje dotyczące zajęcia pasa drogowego w tej samej lokalizacji. Fakt ten jeszcze dobitniej wskazuje, że obecne odejście od dotychczasowej praktyki, bez jakiegokolwiek uzasadnienia ustawowego, ma charakter arbitralny i narusza zasadę zaufania obywatela do organów władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz.143) dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie naruszała prawa. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. W myśl art. 40 ust. 2 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Wniosek skarżącego opierał się na przepisie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p. i obejmował żądanie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w ciągu ul. [...] w G. w celu ustawienia stoiska promocyjnego w okresie od dnia 15 lipca 2025r. do dnia 20 sierpnia 2025r. Odnosząc się do zarzutów skargi należy w pierwszej kolejności wskazać na to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylając decyzje odmawiające zezwolenia skarżącemu na zajęcie pasa drogowego w ciągu ul. [...] w G. (wyrok z dnia 22 lutego 2024 r. sygn. akt III SA/Gd 545/23) zakwestionował zastosowanie do rozpoznawanego przez organy wniosku przepisu art. 39 ust. 3 u.d.p. Przepis ten wymaga zaistnienia szczególnie uzasadnionych przypadków, by możliwe było uzyskanie zgody na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Sąd wskazał w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku, że zamiar rozpoczęcia w pasie drogowym działalności handlowej niełączącej się z lokalizowaniem obiektów budowlanych wymagających zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych lub też uzyskania pozwolenia na budowę nie wymaga zezwolenia w trybie art. 39 ust. 3 ustawy, lecz uzyskania zezwolenia wydanego w trybie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy. Z uwagi na treść wniosku, który dotyczyć miał stoiska na kołach, niezwiązanego w żaden sposób z gruntem, wyłączona była możliwość kierowania się przy rozpatrywaniu wniosku w takim zakresie przesłankami określonymi w art. 39 ust. 3 u.d.p., tymczasem organy oceniły wystąpienie przesłanek wydania zezwolenia lokalizacyjnego, nie zaś zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, czego domagał się skarżący. Ta wada decyzji, będącej przedmiotem zaskarżenia w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 22 lutego 2024 r. sygn. akt III SA/Gd 545/23 stałą się przyczyna uchylenia decyzji organów obu instancji. Wada taka nie występuje w decyzji zaskarżonej w sprawie niniejszej, której rozstrzygnięcie oparto na regulacji art. 40 ust. 2 u.d.p., a zatem przywołany przez stronę w skardze argument dotyczący uwzględnienia skargi w innej sprawie dotyczącej tej samej nieruchomości pozbawiony był uzasadnienia. Na marginesie należy wspomnieć, że wyrok z dnia 22 lutego 2024 r. sygn. akt III SA/Gd 545/23 dotyczy lokalizacji stoiska na sąsiedniej a nie tożsamej posesji (ul. [...] a nie ul. [...], której dotyczy niniejsza sprawa). Zarządca drogi rozstrzygając wniosek nie może pomijać tych elementów stanu faktycznego, na które będzie w przyszłości oddziaływać realizacja uprawnień przez wnioskodawcę, w przypadku uzyskania przez niego zgody na zajęcie pasa drogowego. Korzystanie przez organ z uznania administracyjnego w zakresie wynikającym z art. 40 ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 4 u.d.p. wymaga zatem precyzyjnego ustalenia okoliczności faktycznych dotyczących przestrzeni pasa drogowego objętego wnioskiem o zezwolenie na jego zajęcie. Organy poczyniły w tym zakresie należyte ustalenia. W zaskarżonej decyzji trafnie podkreślono, że lokalizacja stoiska promocyjnego we wskazanej we wniosku lokalizacji stanowiłaby utrudnienie dla ruchu pieszych. Teren przyległy do nieruchomości położonej przy ul. [...] w G. znajduje się bowiem naprzeciwko [....] na odcinku końcowym ulicy [...] za którym następuje rozszerzenie traktu pieszego na przestrzeń [...]. Wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego dotyczył okresu szczytu sezonu turystycznego w G., będącym jedną z najpopularniejszych destynacji turystycznych w Polsce i Europie. Oczywistym jest, że każdego letniego dnia tysiące turystów i spacerowiczów przemierzają wymienione powyżej ulice. [...] i [...] to tak zwana [...], wizytówka G., koncentrująca na stosunkowo niewielkim obszarze intensywny ruch pieszy. Podstawową funkcją pasa drogowego tych ulic jest zagwarantowanie sprawnego i bezpiecznego ruchu pieszych. Ograniczenie zaś tej przestrzeni przez ustawienie stoiska promocyjno – handlowego na powierzchni 7,5 m² oraz przez koncentrację przy nim osób zainteresowanych działaniem skarżącego, cieszącego się od lat medialną popularnością, w sposób nieunikniony powodowałoby ograniczenie drożności ciągu pieszego ulicy [...] na tym odcinku. Zainteresowanie osób przechodzących stoiskiem skarżącego w poprzednich latach obrazują zresztą znajdujące się w aktach administracyjnych fotografie. Analizowane przepisy prawa, jak wskazano wyżej nie uzależniają uwzględnienia wniosku o zgodę na zajęcie pasa drogowego od kryterium pierwszeństwa wpływu. Stąd też fakt, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego przy ul. [...] w G. zostało wydane podmiotowi, który złożył swój wniosek później niż skarżący nie może być uznane za naruszenie prawa. Należy podkreślić w tym miejscu, że z akt administracyjnych wynika, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wydano na rzecz P. prowadzącego działalność w lokalu pod adresem ul. [...]. Tymczasem jednym ze słusznie uwzględnianych przez organy elementów wpływających na ich sferę uznania administracyjnego przy rozpatrywaniu wniosku skarżącego była ochrona podmiotów prowadzących stałą (nie sezonową) działalność w lokalu pod w/w adresem przed utrudnieniem dostępu do lokalu, skutkującym utrudnieniem czy wręcz uniemożliwieniem ich działalności. Ponadto należy podkreślić, że przestrzeń 2 m² objęta zezwoleniami dla podmiotu prowadzącego działalność w lokalu przy ul. [...] jest niemal czterokrotnie mniejsza niż przestrzeń, o zgodę na zajęcie której wnioskował skarżący. Zatem także i podstawowa funkcja pasa drogowego, którą jest umożliwienia korzystania drogi przez licznych przechodniów zostanie ograniczona w nieporównywalnie mniejszym stopniu niż w przypadku zgody na zajęcie 7,5 m² terenu przez skarżącego. W tym stanie sprawy, nie stwierdzając, by zaskarżona decyzja naruszała prawo Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s. jak w sentencji wyroku.