III SA/Gd 728/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 15 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Komendanta Miejskiego Policji [...] z dnia 16 maja 2016 r. nr [...]. Komendant Wojewódzki Policji w [...] postanowieniem z dnia 15 czerwca 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia 16 maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach: Wnioskiem z dnia 21 kwietnia 2016 r. M. K. (dalej jako: "skarżący", "funkcjonariusz") wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji w [...] o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. J. [...] w [...]. Do wniosku funkcjonariusz dołączył kopię aktu notarialnego nr [...] z dnia 27 października 2010 r. oraz wydruk z księgi wieczystej nr [...] z dnia 18 kwietnia 2016 r. Postanowieniem z dnia 16 maja 2016 r. nr [...] Komendant Miejski Policji w [...] działając na podstawie art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej w skrócie "k.p.a.") - po rozpatrzeniu wniosku funkcjonariusza - odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, gdyż przedmiotowa sprawa została wcześniej rozpatrzona decyzją tego organu z dnia 20 lipca 2012 r. nr [...], mocą której odmówiono przyznania funkcjonariuszowi żądanej pomocy finansowej. Powodem odmowy był fakt, iż miejscowość [...] nie była miejscowością pobliską pełnienia służby przez funkcjonariusza. Komendant Wojewódzki Policji w [...], na skutek wniesionego przez funkcjonariusza odwołania, decyzją nr [...] z dnia 3 września 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nr [...] w całości. W dniu 1 czerwca 2016 r. funkcjonariusz złożył zażalenie na powyższe postanowienie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. W ocenie skarżącego w jego przypadku zaszła zmiana okoliczności, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyrokiem z dnia 28 grudnia 2015 r. (sygn. akt III SA/Gd 778/15) uznał, że miejscowość [...] jest miejscowością pobliską w stosunku do policjanta pełniącego służbę w [...]. Przedmiotowy wyrok, zdaniem skarżącego, stanowi podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Komendant Wojewódzki Policji w [...] postanowieniem z dnia 15 czerwca 2016 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 punkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia 16 maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Organ odwoławczy, po analizie akt sprawy oraz obowiązujących przepisów stwierdził, że zarzuty zawarte w zażaleniu nie mogą być uwzględnione. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym a nie merytorycznym. W ocenie organu odwoławczego Komendant Miejski Policji w [...] słusznie postanowił odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż postępowanie to nie mogło być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. Przedmiotowa sprawa została bowiem wcześniej rozpatrzona decyzją ostateczną. W skardze na wyżej powołane postanowienie organu odwoławczego skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skarżący wskazał, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie art. 61 a § 1 i 2 k.p.a., gdyż normy te obligują organ do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, co ma wpływ na wynik sprawy. Skarżący wskazał również, że następstwem wydania decyzji z dnia 3 września 2012 r. było wydanie przez Komendanta Miejskiego Policji w [...] w dniu 8 października 2012 r. decyzji nr [...] w przedmiocie przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, która następnie z dniem 22 marca 2016 r. została uchylona z uwagi na powyższy wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 grudnia 2015 r. w sprawie o sygn. akt: III SA/Gd 778/15. W ocenie skarżącego zmiana okoliczności podyktowana wskazanym orzeczeniem uzasadniała wystąpienie z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania pomocy finansowej. Odmienne stanowisko organów jest w związku z tym nieprawidłowe. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. Odnosząc się do argumentacji skarżącego organ odwoławczy wskazał, że ostateczna decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia 3 września 2012 r. nie została zakwestionowana przez skarżącego, funkcjonuje w obrocie prawnym i korzysta z domniemania legalności i trwałości. Ponadto decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko pomiędzy tymi samymi stronami. W związku z tym wydanie decyzji w przedmiocie przyznania skarżącemu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego możliwe byłoby tylko i wyłącznie po utracie przez decyzję z dnia 3 września 2012 r. mocy obowiązującej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla zaskarżone postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza jego nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżone postanowienie może ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy w pierwszej kolejności wskazać, że podstawą prawną kontrolowanego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., z treści którego wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, na przykład gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Należy mieć jednakże na uwadze, że w ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego ustawodawca zawarł regulacje normatywne, które zgodnie z ustawą pozwalają zweryfikować decyzję, która formalnie obowiązuje, ale obiektywnie jest nieprawidłowa. W przypadku, gdy decyzja dotknięta jest ciężkimi wadami można stwierdzić jej nieważność, a gdy określone wady dotyczą postępowania można zweryfikować decyzję ostateczną w postępowaniu wznowieniowym. Natomiast gdy wadliwości rozstrzygnięcia nie uzasadniają ani stwierdzenia nieważności decyzji ani wznowienia postępowania, ocena tych wadliwości może być przedmiotem postępowania o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 154 lub 155 k.p.a. Nie sposób zakładać, że interes społeczny i słuszny interes strony nie przemawia za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, która jest prawnie wadliwa, jeżeli wadliwość ta nie stanowi uzasadnionej podstawy do stwierdzenia jej nieważności albo do wznowienia postępowania zakończonego taką decyzją. Za niewzruszalnością takiej decyzji nie może przemawiać zasada trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.), ponieważ nie ma wystarczających racji, aby przedkładać formalne dalsze obowiązywanie decyzji ostatecznej nad rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z prawem. Oznacza to, że jeżeli strona wystąpi z wnioskiem o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a., twierdząc, iż decyzja ta jest wadliwa (narusza prawo), organ powinien rozważyć, czy decyzja jest rzeczywiście wadliwa prawnie, a w razie istnienia takiej wadliwości powinien ocenić, czy są to wady kwalifikowane wymienione w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 k.p.a., co uzasadnia wszczęcie postępowania wznowieniowego albo o stwierdzenie nieważności decyzji, a jeżeli nie są to wady tego rodzaju, powinien rozstrzygnąć, czy z uwagi na stwierdzone wadliwości (naruszenia prawa) interes społeczny i słuszny interes strony przemawia za tym, że decyzja ostateczna podlega uchyleniu lub zmianie (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1789/07; publ. ONSAiWSA z 2009 r., nr 6, poz. 117). Mając na uwadze powyższe rozważania należy wskazać, że w rozpatrywanej sprawie organy odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w następstwie wniosku skarżącego z dnia 21 kwietnia 2016 r. uzasadniając odmowę złożeniem wniosku w sprawie rozstrzygniętej ostateczną decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] dnia 3 września 2012 r. Z treści decyzji z dnia 3 września 2012 r. wynika zaś, że odmowa przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego podyktowana była uznaniem przez organy, że miejscowość [...] nie jest dla skarżącego miejscowością pobliską pełnienia służby w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Z akt rozpatrywanej sprawy wynika ponadto, że organ pierwszej instancji z powołaniem się na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia 10 grudnia 2015 r. (sygn. akt III SA/Gd 778/15), w którym Sąd uznał [...] za miejscowość pobliską pełnienia służby dla funkcjonariusza pełniącego służbę w [...] w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, z dniem 22 marca 2016 r. uchylił decyzję przyznającą skarżącemu równoważnik za brak lokalu mieszkalnego. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności znane organowi z urzędu jak i uwzględniając fakt, że skarżący nie ma podstaw do zainicjowania postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 3 września 2012 r. ani wznowienia postępowania zakończonego przedmiotową decyzją Komendant Miejski Policji w [...] powinien był rozważyć czy w realiach rozpatrywanego przypadku wniosek funkcjonariusza z dnia 21 kwietnia 2016 r. jest wnioskiem inicjującym postępowanie w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a., który powinien być rozpoznany zgodnie z właściwością określoną w art. 154 § 2 k.p.a. Mając bowiem na uwadze rozważania zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia 10 grudnia 2015 r. (sygn. akt III SA/Gd 778/15) organ winien był rozważyć czy słuszny interes strony może przemawiać za wzruszeniem decyzji ostatecznej wydanej w sprawie w sytuacji, gdy funkcjonariusz nie ma możliwości wzruszenia przedmiotowej decyzji z tego względu, że wadliwości wskazanego rozstrzygnięcia nie uzasadniają ani stwierdzenia nieważności decyzji ani wznowienia postępowania. W rozpatrywanym przypadku taka sytuacja miała miejsce, gdyż wadliwość wykładni art. 88 ust. 4 ustawy o Policji przyjętej przez organ w decyzji ostatecznej z dnia 3 września 2012 r., potwierdzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] w wyroku z dnia 10 grudnia 2015 r. wydanym w sprawie nie zainicjowanej przez skarżącego, nie była wystarczająca do wzruszenia tej decyzji w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji bądź wznowienia postępowania. Należy mieć ponadto na uwadze, że na mocy decyzji ostatecznej z dnia 3 września 2012 r. skarżący nie nabył prawa w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a., zatem decyzja ta mogła podlegać weryfikacji we wskazanym trybie. W realiach rozpatrywanego przypadku wydanie przez organ pierwszej instancji postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego z uwagi na istnienie w obrocie prawnym decyzji ostatecznej z dnia 3 września 2012 r. bez należytego rozważenia intencji skarżącego było w związku z powyższymi okolicznościami nieprawidłowe. Nie do zaakceptowania w świetle zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest ponadto sytuacja, w której organ pierwszej instancji w jednym postępowaniu (to jest w sprawie dotyczącej uchylenia decyzji w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu) wydaje decyzję niekorzystną dla skarżącego wspierając swoją argumentację odwołaniem się do tez zawartych we wskazanym powyżej wyroku z dnia 10 grudnia 2015 r., a na etapie wstępnym drugiego postępowania (zainicjowanego wnioskiem z dnia 21 kwietnia 2016 r.) ignoruje w istocie te tezy, gdyż wynikają z nich skutki korzystne dla skarżącego. Wskazanych wadliwości nie dostrzegł z kolei Komendant Wojewódzki Policji w [...] utrzymując w mocy zakwestionowane postanowienie organu pierwszej instancji. Mając na uwadze powyższe zapatrywania uznać należy, że zaskarżone postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] i utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w [...] zostały wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] uchylił postanowienia organów obydwu instancji, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Następstwem uprawomocnienia się wyroku Sądu będzie konieczność rozważenia przez organ pierwszej instancji czy w realiach rozpatrywanego przypadku wniosek funkcjonariusza z dnia 21 kwietnia 2016 r. jest wnioskiem inicjującym postępowanie w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. W sytuacji uznania, że przedmiotowy wniosek jest wnioskiem inicjującym postępowanie w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. organ pierwszej instancji winien przekazać ten wniosek Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w [...] zgodnie z właściwością określoną w art. 154 § 2 k.p.a. Organ właściwy w rozumieniu art. 154 § 2 k.p.a. winien z kolei rozpoznać wniosek skarżącego o zmianę decyzji ostatecznej z dnia 3 września 2012 r. wydanej w przedmiocie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem dokonanej przez Sąd wykładni przepisów prawa (art. 153 p.p.s.a.).