III SA/Gd 736/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A. Ś. na decyzję Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 2 września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia zbioru danych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oddala skargę. Decyzją z dnia 20 września 2019 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w punkcie pierwszym uchylił w całości decyzję Starosty z dnia 15 maja 2019 r. nr [...] w sprawie przyjęcia do Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego zbiorów danych sporządzonych przez wykonawcę prac geodezyjnych A. Ś. będących wynikiem wykonania pracy zgłoszonej pod numerem [...] , w punkcie drugim decyzji orzekł o odmowie przyjęcia tych zbiorów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 6, art. 7, art. 75 § 1 i art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 1 pkt 4 i 6, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. dalej jako k.p.a.) oraz na podstawie art. 7b ust. 2 pkt 2 w związku z art. 12b ust. 6, 7, 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 725 ze zm. dalej jako p.g.k.), § 7 ust. 1, § 61 ust. 1 pkt 1 lit. a i lit b tiret drugie, § 61 ust. 1 pkt 2 lit a, § 63 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 roku w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2011 r. Nr 263, poz. 1572) oraz § 20 i § 21 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. z 1995 r. Nr 25 poz. 133). Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Dnia 10 grudnia 2018 r. do Starostwa Powiatowego wpłynął "Operat techniczny pracy geodezyjnej Rodzaj prac SWUE Inwentaryzacja przyłącza eN" powstały w wyniku wykonania pracy geodezyjnej zgłoszonej w Starostwie Powiatowym pod numerem [...] Po negatywnej weryfikacji powyższej pracy Starosta decyzją z dnia 15 maja 2019 r. nr [...] odmówił przyjęcia zbioru danych będących wynikiem wykonania tej pracy. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez A. Ś. Decyzją z 3 września 2019 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił decyzję organu pierwszej instancji oraz orzekł w punkcie drugim decyzji o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych sporządzonych przez A. Ś. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Starosta naruszył zasadę wyrażoną w art. 107 § 1 k.p.a. gdyż w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie podano właściwie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę na nieprawidłowości, które wystąpiły w toku weryfikacji przedłożonej przez stronę pracy. Jednak oceniając całość operatu technicznego [...] organ drugiej instancji stwierdził, że istnieją przeszkody uniemożliwiające włączenie dokumentacji w tym stanie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z uwagi na nieprawidłowości w wytworzonej mapie z wynikami pomiaru powykonawczego. Organ wyjaśnił, że wynikowa mapa z pomiarem powykonawczym jest wynikiem edycji odpowiedniej mapy, w tym przypadku mapy zasadniczej. Edycja ta jest dokonywana tylko i wyłącznie w zakresie roboczej bazy danych, czyli opracowanych wyników pomiarów. Pozostała treść "odpowiedniej mapy" musi zatem pozostać bez zmian, ponieważ § 63 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie standardów nie daje podstaw do edycji elementów nieobjętych roboczą bazą danych. Mając powyższe na uwadze, w ocenie organu odwoławczego nie można było uznać, że wynikowa mapa z inwentaryzacją powykonawczą została przez wykonawcę sporządzona prawidłowo. Tworząc mapę wynikową wykonawca dokonał edycji "odpowiedniej mapy", czyli w tym przypadku mapy zasadniczej, uzupełniając jej treść o wyniki pomiaru z roboczej bazy danych. Jednocześnie jednak w swoim opracowaniu zmienił treść mapy zasadniczej wydanej przez Starostę do zgłoszenia nr [...] poprzez zmianę symboli obiektów, niebędących treścią roboczej bazy danych, czym naruszył § 63 ust. 1 pkt .3 rozporządzenia w sprawie standardów. Zmieniony został m.in. symbol budynku w budowie na działce nr [...], budynku projektowanego na działce nr [...], budynku na działce [...], rur ochronnych sieci uzbrojenia podziemnego i komory podziemnej kanalizacji sanitarnej w działce drogowej [...], linii konturów klasyfikacyjnych na działce [...] i [...], a także symbol konturu związanego z utwardzoną nawierzchnią na działce nr [...] Wykonawca powody takiego stanu wyjaśnił w treści odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, jako wynikające z eksportu oraz importu danych w postaci cyfrowej, uznając jednocześnie, że nie wpływają one zasadniczo na przedmiotowe opracowanie. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego mapa zawierająca wyniki pomiaru powykonawczego powinna być kopią wydanej dla danej pracy geodezyjnej mapy zasadniczej, która będzie uzupełniona jedynie o wyniki pracy objęte roboczą bazą danych, co w przedmiotowej pracy geodezyjnej nie zostało wykonane. Jeżeli wynikowa mapa z pomiarem powykonawczym dla przedmiotowej pracy geodezyjnej zostanie wykonana zgodnie z powyższymi zasadami, to operat techniczny będzie mógł zostać przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W związku z powyższym, w ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, przedmiotową decyzję Starosty z dnia 15 maja 2019 r. znak: [...] należało uchylić w całości z uwagi na wykazane powyżej błędy i nieprawidłowości popełnione przez organ pierwszej instancji w prowadzonym postępowaniu oraz w zaskarżonej decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie należało równocześnie orzec merytorycznie, gdyż przedmiotowy operat techniczny zawiera błędy a tylko niewadliwa dokumentacja może zostać przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożył A. Ś. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 6, art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a., w związku z: - art. 12b ust. 1-8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne; - § 61 ust. 1 pkt 2 lit. a, § 63 ust. 1 pkt 3, § 71 ust. 2 pkt 5 i § 72 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. poz. 1572), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie standardów"; - § 20 i § 21 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. poz. 133), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie opracowań"; - art. 8, art. 10 ust. 2 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019r. poz. 1292). W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że żaden obowiązujący przepis prawa nie stanowi, że mapa z geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej powinna zawierać znaki jakie są przewidziane dla mapy zasadniczej, czyli że musi być zgodna z rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej (Dz. U. poz. 2028) wydanym na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 7 ustawy. Takie działanie organu narusza art. 8 Prawa przedsiębiorców. Skarżący podkreślił, że organ drugiej instancji nie zauważył, że wykonawca ma prawo wydać (wyedytować) inne opracowanie kartograficzne, dla którego prawo nie wskazuje jak należy je redagować i jakich używać znaków czy symboli. W ocenie skarżącego organ nie ma prawa wskazywać, jakich symboli czy znaków ma używać wykonawca tworząc dokumentację wynikową z prac geodezyjnych po geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej. Przepisy § 29 ust. 4 i § 80 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów wprost wskazują na jakich dokumentach stosuje się oznaczenia lub symbole ustalone przepisami wydanymi na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 7 ustawy i nie jest to mapa obrazująca położenie i kształt obiektów budowlanych oraz sposób zagospodarowania i ukształtowania terenu po zakończeniu procesu budowlanego. Przepisy prawa skupiają się raczej na celu jaki ma ta mapa zrealizować (zobrazowanie położenia inwentaryzowanych obiektów), a nie na formie, która nie ma żadnego istotnego znaczenia, w szczególności dla zleceniodawcy, który w umowie nie żądał użycia określonych znaków na mapie z inwentaryzacji (w nawiązaniu do § 72 rozporządzenia w sprawie standardów). Zmiana wyglądu linii w cyfrowej kopii mapy zasadniczej, dostrzegalne tylko przy biurokratycznej analizie jej wizualizacji na wydruku, nie mają żadnego znaczenia dla wyników prac geodezyjnych. Skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja zawiera niezgodne z prawem wskazania, że wykonawca powinien przekazać do organu stanowisko na negatywny protokół weryfikacji wraz z operatem technicznym. Taki obowiązek nie wynika z art. 12b ustawy. Przeciwnie, zwrócenie materiałów wykonawcy oznacza (art. 12b ust. 6 ustawy), że powinny być one w jego posiadaniu. Fakt, że Starosta nie dopełnił swoich obowiązków, wynikających z § 4 ust. 1, w związku z § 2 pkt 1, 8 i 12 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz. U. poz. 67), czyli że nie kompletuje w aktach sprawy kopii (poświadczonych za zgodność) dokumentacji zawierającej informacje potrzebne przy rozpatrywaniu danej sprawy oraz odzwierciedlającej przebieg jej załatwiania i rozstrzygania nie oznacza, że jakieś obowiązki powstają po stronie wykonawcy. Również w myśl art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, Starosta winien posiadać w aktach sprawy odpowiednie materiały (kopie) które odzwierciedlają przebieg jej załatwiania i rozstrzygania. Skarżący podniósł, że organ z uwagi na naruszanie swoich obowiązków nie może obarczać skarżącego obowiązkami, których prawo nie przewiduje. Ponadto, w sytuacji gdy wykonawca nie chce korzystać ze swojego prawa do odwołania od decyzji Starosty, przetrzymywanie w aktach sprawy oryginalnych dokumentów wykonawcy powoduje wstrzymywanie dalszego wykonywania jego prac geodezyjnych, co dla przedsiębiorcy jest bardzo krzywdzące. Taki sposób wyjaśniania sprawy narusza art. 7 i 8 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Istota sprawy sprowadza się do oceny, czy organ administracji trafnie uznał brak spójności pomiędzy oznaczeniami (symbolami) obowiązującymi przy tworzeniu mapy zasadniczej i oznaczeniami użytymi przez skarżącego w sporządzonej przez niego pracy, za wadę (naruszenie prawa) uniemożliwiająca przyjęcie zbioru danych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zdaniem Sądu dokonana przez organ II instancji ocena była prawidłowa, a zaskarżona decyzja nie naruszała prawa. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263 poz. 1572) zwane dalej rozporządzeniem stanowi w przepisie §63 ust. 1 pkt 3, że opracowanie wyników geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych obejmuje edycję, na podstawie danych zawartych w roboczej bazie danych, odpowiednich map lub innych opracowań kartograficznych oraz raportów w postaci rejestrów, wykazów, zestawień. Organ trafnie wskazał, że złożone przez skarżącego opracowanie geodezyjne nosiło tytuł "Kopia mapy zasadniczej Skala 1:500. Mapa inwentaryzacji powykonawczej przyłącza energetycznego". Skoro opracowanie to stanowiło edytowaną przez geodetę kopię mapy zasadniczej, "wzbogaconą" o dane wprowadzone przez geodetę w wyniku wykonanej przez niego pracy, to powinno ono w pozostałym zakresie (niezmienionym twórczo przez geodetę) zachować cechy właściwe dla kopii, to znaczy powinno być spójne z oryginałem także w zakresie zastosowanych oznaczeń i symboli. Edycja mapy zasadniczej, do dokonania której geodeta upoważniony jest na podstawie powołanego wyżej przepisu obejmuje bowiem tylko możliwość wprowadzenia danych zawartych w opracowanej przez niego roboczej bazie danych. Każde przekształcenie mapy zasadniczej w sposób przekraczający zakres wynikający z powyższego przepisu pozbawia opracowanie geodezyjne właściwości kopii mapy. Status kopii dokumentu oznacza bowiem jego identyczność z oryginałem. Z §63 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia i z istoty i celu sporządzanego przez geodetę opracowania wynika jego uprawnienie, by nanieść na kopię mapy wyłącznie zmiany uzasadnione rezultatami wykonanych przez niego czynności. Zmiany pozbawione tego rodzaju uzasadnienia uznać należy za edycję mapy w zakresie wykraczającym poza kompetencje geodety w danej sprawie, a zatem niedopuszczalne. Skarżący A. Ś. nie kwestionował tego, że jego opracowanie zawiera szereg zmian w stosunku do mapy zasadniczej, które nie mają jednak, jago zdaniem, żadnego znaczenia z punktu widzenia celu jego pracy. Stanowiska tego nie można jednak podzielić, gdyż zdaniem sądu przepisy prawa wymagają zachowywania pełnej spójności, nie tylko merytorycznej, ale także formalnej, w odniesieniu do wszystkich prac geodezyjnych przyjmowanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zatem nie ma możliwości przyjęcia do zasobu zbioru danych naniesionego na kopii mapy zasadniczej, jeśli w istocie dokument ten cechy kopii utracił wskutek edycji mapy w zakresie nieuzasadnionym merytorycznie, z naruszeniem §63 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Usterki postępowania weryfikacyjnego wytknięte przez organ drugiej instancji, oraz zarzucane w skardze nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia dokonanego zaskarżoną decyzją, a zatem zbyteczne było ich szczegółowe analizowanie. W tym stanie sprawy należało skargę uznać za nieuzasadnioną i oddalić ją na podstawie art. 151 p.p.s.a.