III SA/Gd 737/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Orłowska Sędziowie : sędzia WSA Alina Dominiak sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) Protokolant: Hanna Tarnawska po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zobowiązania do wykonania zabezpieczeń przeciwpożarowych oddala skargę. Decyzją z dnia 5 sierpnia 2005 r. nr [...] Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej [...], na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1230 ze zm.), art. 104 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz § 14 ust. 1 pkt 3, § 15 ust. 3, § 20 ust. 1 – 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 121, poz. 1138) nakazał w pkt 4 i 5 "A" w G. wyposażyć budynek położony przy ul. [...] w G. w instalację wodociągową przeciwpożarową zasilaną z zewnętrznej sieci wodociągowej lub ze zbiorników o odpowiednim zapasie wody do celów przeciwpożarowych, bezpośrednio albo za pomocą pompowni przeciwpożarowej, z zaworami hydrantowymi 52 umieszczonymi na pionie nawodnionym na każdej kondygnacji budynku w terminie do dnia 31 grudnia 2007 r.; nadto w/w organ w tym samym terminie zobowiązał stronę do wyposażenia budynku w zbiornik 50 m3 jako dodatkowy zapas wody do zasilania w wodę instalacji wodociągowej przeciwpożarowej. W uzasadnieniu wskazano, iż w trakcie przeprowadzonej kontroli stwierdzono, iż budynek nie jest wyposażony w wodociągową instalację przeciwpożarową oraz zbiornik zapewniający dodatkowy zapas wody do zasilania instalacji wodociągowej przeciwpożarowej. W świetle obowiązujących przepisów w budynkach wysokich i wysokościowych zawory hydrantowe 52 bez wyposażenia w wąż pożarniczy umieszczane na pionie nawodnionym powinny być stosowane na wszystkich kondygnacjach. Zapewnia to bowiem możliwość skutecznego gaszenia pożaru we wczesnej fazie jego rozwoju oraz zwiększa bezpieczeństwo mieszkańców. Z kolei w budynkach wysokich i wysokościowych należy zapewnić dodatkowy zapas wody zgromadzony w jednym lub kilku zbiornikach zlokalizowanych na kondygnacji podziemnej, pierwszej kondygnacji nadziemnej lub na najwyższej kondygnacji nadziemnej o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 100 m3. Jak podał dalej organ dopuszcza się zmniejszenie pojemności przedmiotowych zbiorników do 50 m3 w przypadku budynku wysokiego i wysokościowego o wysokości do 100 m, niezawierającego strefy pożarowej o powierzchni przekraczającej 750 m2, zakwalifikowanej do kategorii zagrożenia ludzi innej niż ZL IV. W odwołaniu od w/w "A" wniosła o jej uchylenie w powyższym zakresie. W uzasadnieniu, zarzucając rażące naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów wskazano, iż organ nie uwzględnił stosownych przepisów przejściowych. Cytowane przepisy nie wprowadzają w stosunku do obiektów wybudowanych przed datą ich wejścia w życie obowiązków, które organ I instancji nałożył przedmiotową decyzją. Nadto odwołująca wskazała, iż spełnianie przez urządzenia przeciwpożarowe zainstalowane w budynku przy ul. [...] w G. wymogów określonych przepisami prawa zostało potwierdzone stosownym certyfikatem wydanym przez uprawniony podmiot. Nałożenie zaś na spółdzielnię dodatkowych obowiązków jest niczym nieuzasadnione i stanowić może bardzo kosztowny wydatek. Co więcej, zastosowanie się do wskazań organu łączyłoby się z koniecznością przebudowy budynku w znacznym zakresie. Rozpoznając wniesione odwołanie, decyzją z dnia 29 września 2005 r. nr [...] [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 27 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1229 ze zm.), § 15 ust. 3, § 20 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wykonania obowiązków wskazanych w pkt 4 i 5. W uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia podniesiono, iż w świetle obowiązujących przepisów właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu ma za zadanie zapewnić ich ochronę przeciwpożarową poprzez realizację opisanych obowiązków. Z uwagi zaś na gabaryty budynku (11 kondygnacji) winien on być wyposażony na każdej kondygnacji w punkt poboru wody do celów przeciwpożarowych; ponadto w obiekcie winien znajdować się dodatkowy zapas wody zgromadzony w jednym lub kilku zbiornikach o stosownej pojemności. Jak podał nadto organ odwoławczy w opozycji do zarzutów strony, przepisy cytowanego rozporządzenia określają wprost w jakich sytuacjach może mieć miejsce złagodzenie zastosowania wymaganych obowiązków przy jednoczesnym zastosowaniu rozwiązań zamiennych; powołanie się zaś na certyfikat dotyczący przeglądu technicznego instalacji suchych pionów nie wnosi do sprawy istotnych faktów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku "A" wniosła o uchylenie w/w decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż przepisy w/w rozporządzenia nie mogą być stosowane w jednakowy sposób w odniesieniu do budynków starych jak i w stosunku do obiektów wzniesionych obecnie lub w niezbyt odległym czasie. Co więcej, nakładanie na spółdzielnię określonych obowiązków nie jest zasadne z uwagi na względy słuszności oraz realne możliwości ich realizacji. Budynek przy ul. [...] w G jest budynkiem starym i przystosowanie go do wskazanych obowiązków jest czynnością niezwykle skomplikowaną oraz niezmiernie kosztowną. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W niniejszej sprawie pod kognicję sądu administracyjnego poddano decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej [...] utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji w przedmiocie nałożenia obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej ochrona ta polega na realizacji przedsięwzięć mających na celu ochronę życia, zdrowia i mienia przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem poprzez zapobieganie powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia. Co istotne, właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu ponoszą odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych w trybie i na zasadach określonych w innych przepisach (art. 3 ust. 2 w/w ustawy). Właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu, zapewniając jego ochronę przeciwpożarową, obowiązany jest m.in.: przestrzegać przeciwpożarowych wymagań budowlanych, instalacyjnych i technologicznych, wyposażać budynek, obiekt lub teren w osprzęt pożarniczy i ratunkowy oraz środki gaśnicze (art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej). Natomiast zgodnie z dyspozycją art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych uprawniony jest do nakazania w drodze decyzji administracyjnej właścicielom, zarządcom, użytkownikom bądź kierującym kontrolowaną jednostką organizacyjną usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. W przypadku budynków mieszkalnych wznoszonych w założeniu na stosunkowo długi okres czasu może pojawić się wątpliwość związana z ustaleniem jakie przepisy w zakresie bezpieczeństwa pożarowego powinny znajdować zastosowanie do konkretnego budynku. Czy te obowiązujące w dacie budowy, czy też inne? Odpowiedzi na tak postawione pytanie należy poszukiwać w § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zgodnie z którym jego przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do użytkowanych budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi. Zgodnie zaś z § 207 ust. 1 w/w aktu normatywnego budynek i urządzenia z nim związane powinny być zaprojektowane i wykonane w sposób zapewniający w razie pożaru: 1) nośność konstrukcji przez czas wynikający z rozporządzenia, 2) ograniczenie rozprzestrzeniania się ognia i dymu w budynku, 3) ograniczenie rozprzestrzeniania się pożaru na sąsiednie budynki, 4) możliwość ewakuacji ludzi, a także uwzględniający bezpieczeństwo ekip ratowniczych. W przedmiotowej sprawie Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej [...] w następstwie przeprowadzonych czynności kontrolno-rozpoznawczych (protokół – k. 2 – 3 akt administracyjnych) w budynku położonym w G. przy ul. [...], należącym do skarżącej ujawnił szereg nieprawidłowości pożarowych. Efektem dokonanych czynności, opisanych w w/w protokole spełniającym wymagania § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 stycznia 1998 r. w sprawie czynności kontrolno – rozpoznawczych z zakresu ochrony przeciwpożarowej oraz osób uprawnionych do ich przeprowadzenia (Dz. U. Nr 15, poz. 69 ze zm.), było wydanie stosownej decyzji adresowanej do właściciela obiektu. Decyzja zawierała m.in. obowiązki w zakresie wyposażenia budynku w instalację wodociągową przeciwpożarową z zaworami hydrantowymi 52 umieszczonymi na pionie nawodnionym na każdej kondygnacji budynku (pkt 4) oraz w zbiornik 50 m3 jako dodatkowy zapas wody do zasilania w wodę tejże instalacji (pkt 5). Organ I instancji orzekając w powyższym zakresie miał na uwadze dyspozycję § 15 ust. 2 oraz § 20 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Zgodnie z przedmiotowymi przepisami zawory 52, jako element wodociągowej instalacji przeciwpożarowej powinny być stosowane na wszystkich kondygnacjach budynków wysokich i wysokościowych. Z kolei do zasilania w wodę instalacji wodociągowej przeciwpożarowej w budynkach wysokich i wysokościowych powinien być zapewniony dodatkowy zapas wody zgromadzony w jednym lub kilku zbiornikach zlokalizowanych na kondygnacji podziemnej, pierwszej kondygnacji nadziemnej lub na najwyższej kondygnacji nadziemnej, o łącznej pojemności nie mniejszej niż 100 m3; dopuszcza się przy tym zmniejszenie pojemności zbiorników, o których mowa w ust. 2, do 50 m3, w przypadku budynku wysokiego i wysokościowego o wysokości do 100 m, niezawierającego strefy pożarowej o powierzchni przekraczającej 750 m2, zakwalifikowanej do kategorii zagrożenia ludzi innej niż ZL IV. W ocenie Sądu wiek budynku należącego do skarżącej oraz charakter ujawnionych nieprawidłowości pożarowych i wiążących się z nimi obowiązków do wykonania bezsprzecznie pozwalał na wydanie decyzji w trybie art. 26 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Co bezsporne, wielokondygnacyjny charakter budynku obligował w świetle § 208 i n. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zaliczenie go do kategorii zagrożenia ZL IV. Powyższe powoduje, iż obiekty tej kategorii podlegają szczególnym wymaganiom techniczno-budowlanym i przeciwpożarowym, co tylko dodatkowo wskazuje na potrzebę szybkiego i skutecznego wyeliminowania ujawnionych w budynku zagrożeń. Zarzuty skargi zmierzają zaś do wykazania, iż przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów nie mogą mieć zastosowania do tzw. obiektów starych; nadto wykonanie nałożonych obowiązków jest nierealne zarówno z uwagi na możliwości finansowe skarżącej jak okoliczności stricte techniczne. Z takim stanowiskiem skarżącej nie sposób się zgodzić. Powyższe rozporządzenie w żaden sposób nie różnicuje bowiem budynków w oparciu o kryterium ich wieku. Wobec powyższego nie można uznać, iż w odniesieniu do budynków starszych, wzniesionych jeszcze przed wejściem w życie rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów jego przepisy są bezwzględnie wyłączne. Przywołany wyżej § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określa zaś wprost jakie warunki powinien spełniać budynek w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Mając jednak świadomość ewentualnych problemów technicznych prawodawca w § 42 w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów przewidział możliwość zastosowania rozwiązań zamiennych w stosunku do wymienionych m.in. w § 15 rozporządzenia. Możliwość taka wynikać jednak musi ze szczególnie uzasadnionych lokalnych uwarunkowań oraz winna zapewnić niepogorszenie warunków przeciwpożarowych obiektu; nadto wymaga się stosownego uzgodnienia z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. W tym zakresie skarżąca, co słusznie podniósł organ, jakiejkolwiek inicjatywy w trakcie postępowania nie zgłosiła. Również wskazywany aspekt techniczny oraz finansowy nie przemawia za uwzględnieniem zarzutów skarżącej. Organ orzekał bowiem w przedmiocie uchybień w zakresie przestrzegania przepisów przeciwpożarowych w odniesieniu do właściciela budynku, stosownie do jego obowiązków wynikających z tych przepisów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 1996 r., SA/Wr 1101/95, publ. Wokanda 1997/5/35). Bezpieczeństwo mieszkańców dla skarżącej winno zaś stanowić bezwzględny priorytet. Organ, co istotne, wyznaczył stosowny termin, tj. 31 grudnia 2007 r. na wykonanie nałożonych obowiązków. W ocenie Sądu jest to termin w pełni realny, pozwalający zarówno na opracowanie stosownej koncepcji technicznej, zgromadzenie odpowiednich środków finansowych oraz wykonanie wymaganych przepisami elementów instalacji przeciwpożarowej. Z kolei przedłożony w toku postępowania certyfikat potwierdza sprawność jedynie zainstalowanych przez skarżącą elementów przeciwpożarowych; z powyższych względów nie można mieć go na uwadze oceniając zasadność nałożonych obowiązków. Mając na uwadze powyższe rozważania uznać należy, iż decyzja organu I instancji wydana została zgodnie z prawem. Również postępowanie oraz rozstrzygnięcie organu II instancji winno być uznane za w pełni prawidłowe. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania każda sprawa administracyjna rozpoznawana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Oznacza to tym samym, iż sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana oraz rozstrzygnięta. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza jedynie stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. W niniejszej sprawie w stosunku do wydanych rozstrzygnięć jakichkolwiek zarzutów postawić nie można. Nadto w świetle art. 7 i 77 k.p.a. postępowanie administracyjne organu administracji przeprowadzone zostało w sposób w pełni prawidłowy; merytoryczna decyzja wydana zaś została w oparciu o należycie zgromadzony i wnikliwie oceniony materiał dowodowy. Wobec powyższego, Sąd na mocy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.