III SA/Gd 737/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia 22 czerwca 2018 r. nr [...] w sprawie zasad i wysokości opłat za postój w Strefie Płatnego Parkowania na terenie [...] stwierdza nieważność § 4 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały. W dniu 18 lipca 2018 r. Rada Miejska w K. podjęła uchwałę nr XLVII/555/2018 w sprawie zasad i wysokości opłat za postój w Strefie Płatnego Parkowania na terenie K. (określanej dalej w skrócie jako "SPP"). Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ustawy z dnia 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.; powoływanej dalej w skrócie jako "u.s.g.") oraz art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 3, 4 i 5 i art. 13f ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.; powoływanej dalej w skrócie jako "u.d.p."). W uchwale ustalono obszar Strefy Płatnego Parkowania (§ 1, § 4 i załączniki nr 5 - 19 do uchwały stanowiące mapy z planami sytuacyjnymi SPP), wysokość opłaty za parkowanie w kolejnych przedziałach czasowych - półgodzinnych i godzinnych oraz wysokość miesięcznej opłaty abonamentowej wraz z wzorem wniosków o wydanie karnetów (§ 2 i załączniki nr 2 - 3 do uchwały) oraz zasady funkcjonowania SPP w K. określone Regulaminem stanowiącym załącznik do uchwały (§ 3 uchwały i załącznik nr 1 do uchwały). W dniu 8 listopada 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga Prokuratora Prokuratury Rejonowej w K. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia 18 lipca 2018 r. nr XLVII/555/2018 w sprawie zasad i wysokości opłat za postój w SPP na terenie K.. Prokurator wystąpił do Sądu o stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej § 4 jej załącznika nr 1 stanowiącego, że zwalnia się z opłaty za parkowanie w SPP następujących użytkowników dróg: 1) osoby niepełnosprawne oraz osoby kierujące pojazdami przewożącymi osoby niepełnosprawne – po umieszczeniu w pojeździe w widocznym miejscu ważnej "Karty parkingowej osoby niepełnosprawnej" – pod warunkiem parkowania na zastrzeżonych misjach postojowych oznakowanych znakiem pionowym D - 18a "Parking z miejscem zastrzeżonym" z tabliczką T - 29 oraz znakiem pionowym P - 24 "miejsce dla pojazdu osoby niepełnosprawnej"; 2) kierujących oznakowanymi pojazdami służb komunalnych, Pogotowia Gazowego, Pogotowia Energetycznego, Pogotowia Ciepłowniczego, Pogotowia Wodno - Kanalizacyjnego, Pogotowia Ratunkowego, Straży Pożarnej, Straży Miejskiej oraz pojazdami przedstawicielstw państw obcych oznaczonych symbolami CD lub CC; 3) radnych Rady Miejskiej w K. i Sołtysów w obrębie ul. [...] i ul. [...]; 4) innych kierujących posiadających ważne karnety wydane przez Burmistrza K. Prokurator wskazał, że zawarta w § 4 załącznika nr 1 regulacja narusza art. 7 w zw. z art. 94 i art. 217 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. wprowadzając zwolnienia z opłaty pomimo braku upoważnienia ustawowego w tym zakresie. Treść art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. nie upoważnia bowiem organu samorządowego do ustanawiania zwolnień z opłat, a jedynie do wprowadzenia opłat abonamentowych lub zryczałtowanych oraz zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi. W ocenie Prokuratora wskazana regulacja narusza ponadto art. 2 Konstytucji RP oraz § 18 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 283 ze zm.) poprzez powtórzenie w akcie prawa miejscowego (w § 4 ust. 2 załącznika nr 1 do uchwały), a więc w akcie rangi podustawowej treści art. 13 ust. 3 pkt 1 ppkt a u.d.p. zwalniającego z opłat kierujących pojazdami Policji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu obie wskazane przez Prokuratora kwestie nie mogą być kwalifikowane jako istotne naruszenia prawa, dające podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Za istotne naruszenie prawa nie można uznać przede wszystkim użycia w uchwale zamiast "ustala się zerową stawkę opłaty" zwrotu "zwalnia się z opłaty". Stanowi to bowiem jedynie inne sformułowanie wynikającego z upoważnienia ustawowego dopuszczalnego i przekazanego do kompetencji organu gminy "wyłączenia" określonego w art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p., skutkującego brakiem konieczności uiszczania opłat w SPP przez niektórych użytkowników drogi. Ponadto określając w § 4 załącznika nr 1 do uchwały poszczególne kategorie użytkowników drogi, którzy nie będą mieli obowiązku ponoszenia opłaty Rada Miejska w K. nie naruszyła zasad równości i sprawiedliwości społecznej wprowadzając nieznajdujące należytego uzasadnienia konstytucyjnego zróżnicowanie dyskryminujące mieszkańców strefy płatnego parkowania zarówno wobec mieszkańców miasta, jak i wzajemnie wobec siebie. Zakres podmiotowy, to jest krąg podmiotów, które zgodnie z § 4 zostały zwolnione z opłaty za parkowanie w SPP nie został zresztą zaskarżony, z wyjątkiem zwolnienia z opłat kierujących pojazdami Policji. W odniesieniu do tej kwestii wskazano, że naruszenie przez organ zasad techniki prawodawczej polegające na powtórzeniu w uchwale regulacji ustawowej zawartej już w art. 13 ust. 3 pkt 1 lit. a) u.d.p. (w zakresie w którym Rada Miejska w K. zwolniła z opłat kierujących pojazdami Policji), nawet jeśli świadczy o pewnej nieprawidłowości redakcji przepisów gminnych, nie może być uznane za istotne naruszenie prawa, dające postawę do stwierdzenia nieważności § 4 załącznika nr 1 do uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Analizując prawidłowość realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych należy mieć na uwadze określoną w art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) zasadę legalizmu, w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Tym samym sposób wykorzystywania kompetencji przez organy publiczne nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. Oznacza to, że rada gminy (w przedmiotowej sprawie rada miejska) nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa miejscowego na obszarze gminy. Każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. W konsekwencji, jeżeli akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Stosownie zaś do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwu rodzajów wad aktów stanowionych przez organ gminy – istotnych i nieistotnych. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Mając na uwadze realia rozpatrywanej sprawy jak i opisane wyżej kryteria oceny zgodności z prawem aktów prawa miejscowego Sąd uznał zasadność podniesionych w skardze zarzutów, co skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności § 4 załącznika nr 1 uchwały Rady Miejskiej w K. nr XLVII/555/2018 z dnia 18 lipca 2018 r. w sprawie zasad i wysokości opłat za postój w Strefie Płatnego Parkowania na terenie K.. Wskazać w tym miejscu należy, że w myśl art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Z przedstawionych uregulowań jasno wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w K. została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 u.s.g. oraz art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 3, 4 i 5 i art. 13f ust. 1 i 2 u.d.p. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie przepisów w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. stanowi, że korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Z mocy ustawy, co określono w art. 13 ust. 3 pkt 1 i 2 u.d.p. z opłaty tej są zwolnione: pojazdy Policji, Inspekcji Transportu Drogowego, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Służby Więziennej, Krajowej Administracji Skarbowej wykorzystywane przez Służbę Celno-Skarbową, służb ratowniczych (pkt 1 a), pojazdy zarządów dróg (pkt 1b), pojazdy Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, a także sił zbrojnych państw obcych, jeżeli umowa międzynarodowa, której Rzeczpospolita Polska jest stroną, tak stanowi (pkt 1 c), pojazdy wykorzystywane w ratownictwie lub w przypadku klęski żywiołowej (pkt 1 d), pojazdy elektryczne, o których mowa w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o elektromobilności i paliwach alternatywnych (pkt 1 e) oraz autobusy szkolne przewożące dzieci do szkoły (pkt 2). Z treści upoważnień zawartych w ustawie o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały wynikało, że rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania (art. 13b ust. 3 u.d.p.). W myśl ust. 2 cytowanego przepisu strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej. Z kolei z zakresu upoważnienia z art. 13b ust. 4 u.d.p. wynikało, że rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania: 1) ustala wysokość opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, z tym że opłata za pierwszą godzinę postoju pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł; 2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi; 3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy. Dostrzec należy, że z powołanych wyżej przepisów ustawy o drogach publicznych wynika generalna zasada odpłatności za parkowanie pojazdów na drogach w strefie płatnego parkowania (art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p.) obowiązująca wszystkich użytkowników drogi za wyjątkiem tych, którzy zostali z tego obowiązku wyraźnie zwolnieni przez ustawodawcę, jako kierujący pojazdami uprzywilejowanymi, enumeratywnie wymienionymi w art. 13 ust. 3 pkt 1 i 2 u.d.p. albo którzy na mocy przepisów prawa miejscowego wydanych w oparciu o upoważnienie z art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. są objęci zerową stawką tej opłaty. Wbrew argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę pojęcia "zwolnienia z opłaty" nie można utożsamiać z pojęciem "wprowadzenia zerowej stawki opłaty", gdyż pojęcia te nie są ze sobą równoważne tak w znaczeniu prawnym, jak i potocznym. W ocenie Sądu treść przywołanych wyżej przepisów ustawy o drogach publicznych przemawia za jednoznacznym uznaniem, że ustawodawca świadomie rozróżnia oba te pojęcia, odnosząc je do odmiennych instytucji i nie operuje nimi przypadkowo, ani tym bardziej zamiennie - co błędnie sugeruje organ. W kontekście dalszych rozważań jest nadto istotne, że w art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p., który ma charakter normy kompetencyjnej ustawodawca posługuje się wyraźnie pojęciem "wprowadzenia zerowej stawki opłaty". Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie w zakresie wykładni norm o charakterze kompetencyjnym podkreśla się zakaz domniemania kompetencji. Normy kompetencyjne muszą być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Tym samym jednoznacznie stwierdzić należy, że wynikające z art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. upoważnienie daje radzie gminy (radzie miasta) podstawę do ograniczenia generalnej zasady odpłatności za parkowanie pojazdów na drogach w strefie płatnego parkowania wyłącznie poprzez wprowadzenie zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi. W przedmiotowej sprawie realizując swoją kompetencję wynikającą wprost z treści upoważnienia z art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. organ mógł ją uwzględnić i zrealizować. Poprzez zawarcie w § 4 załącznika nr 1 do uchwały regulacji zwalniającej z opłaty Rada Miejska w K. niewątpliwie naruszyła przepisy wyznaczające jej kompetencję co do dopuszczalnego zakresu, jaki mogła uregulować w uchwale w oparciu o upoważnienie zawarte w art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. Zawarcie w akcie prawa miejscowego regulacji wykraczającej poza granice wiążącego organ upoważnienia jest zaś naruszeniem prawa o charakterze istotnym. W przedmiotowej sprawie naruszenie to powoduje, że w akcie prawa miejscowego obowiązującym na terenie gminy K. uregulowana została instytucja zwolnienia z opłaty, która w wyczerpujący i w odmienny sposób została już wiążąco regulowana dla wszystkich użytkowników dróg publicznych w Polsce na poziomie ustawowym, to jest w art. 13 ust. 3 pkt 1 i 2 u.d.p. W tym kontekście, regulację z § 4 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały należy uznać za istotnie naruszającą prawo, niezależnie od tego jakie konkretnie kategorie użytkowników zostały w tym przepisie wskazane przez Radę Miejską w K. jako podlegające zwolnieniu od opłaty za parkowanie w ustanowionej uchwałą strefie. Mając jednak na uwadze zawartą w odpowiedzi na skargę argumentację, że dokonany przez organ wybór użytkowników drogi, którzy nie powinni ponosić odpłatności za parkowanie w SPP (co jak wskazano wyżej powinno być ewentualnie dokonane jedynie w ramach objęcia ich zerową stawką opłaty) był zgodny z prawem, Sąd uznał za zasadne dokonać pełnej wykładni zakresu upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. Z ustawy o drogach publicznych wynika, że organy samorządu mogą, ale nie muszą wprowadzać wskazanych w art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. opłat szczegółowych w postaci opłat abonamentowych lub opłat zryczałtowanych, czy specjalnej stawki opłaty, w postaci stawki zerowej. Ustawodawca nie wprowadził przy tym w ustawie żadnych kryteriów, jakimi zobowiązana jest kierować się rada gminy przy doborze użytkowników drogi uprawnionych do korzystania z preferencyjnych zasad ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Pozostawiona organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego swoboda nie oznacza jednakże dowolności. Ograniczenie swobody działania w tym zakresie dla rady zakreślone jest poprzez jednoznacznie wskazany przez ustawodawcę cel, jakiemu generalnie służy wprowadzenie opłat za parkowanie, zgodnie z art. 13b ust. 2 u.d.p., tzn. przede wszystkim potrzebę zwiększenia rotacji parkujących samochodów w miejscach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc parkingowych. Drugim ograniczeniem są normy Konstytucji RP określające podstawowe zasady prawa stanowionego przez organy państwa prawnego - w tym zasadę równości określoną w art. 32, z której wynika nakaz jednakowego traktowania wszystkich obywateli w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty - a w tym przypadku użytkownicy drogi - charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być zatem traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań. Jednocześnie obowiązkiem organu jednostki samorządu terytorialnego jest nie tylko precyzyjne rodzajowo określenie wyboru poszczególnych kategorii użytkowników drogi, ale uzasadnienie tego wyboru w sposób pozwalający na ustalenie, że wybór ten nie został dokonany w sposób dowolny. Konfrontując powyższe zapatrywania z treścią § 4 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały podnieść należy, że budzi ona istotne wątpliwości Sądu co do zachowania przez Radę Miejską w K. bezstronności i zgodności z prawem dokonanego wyboru podmiotów, wobec których organ chciał spowodować skutek preferencyjnego korzystania ze strefy płatnego parkowania w K.. Wyjątkiem są wskazane w pkt 1 osoby niepełnosprawne oraz osoby kierujące pojazdami przewożącymi osoby niepełnosprawne, których jako użytkowników drogi niewątpliwie wyróżnia istotna cecha, identyfikowalna bez konieczności dodatkowego uzasadnienia, a więc sama w sobie przemawiająca za preferencyjnym traktowaniem tej kategorii osób w zakresie korzystania ze strefy płatnego parkowania. W § 4 załącznika nr 1 do uchwały organ ustalił jednak preferencyjne zasady traktowania także dla: - kierujących oznakowanymi pojazdami służb komunalnych, Pogotowia Gazowego, Pogotowia Energetycznego, Pogotowia Ciepłowniczego, Pogotowia Wodno-Kanalizacyjnego, Pogotowia Ratunkowego, Straży Pożarnej, Straży Miejskiej oraz pojazdów przedstawicielstw państw obcych oznaczonych symbolami CD lub CC (pkt 2), - radnych Rady Miejskiej w K. i sołtysów w obrębie wskazanych ulic (pkt 3) oraz - innych kierujących posiadających ważne karnety wydane przez Burmistrza K. (pkt 4). Wątpliwości Sądu w powyższym zakresie budzą kategorie podmiotów wskazane w pkt 3 i 4, których wybór zależy bądź wyłącznie od uznania Burmistrza K. (który to organ nie ma kompetencji do "zwalniania" z opłat czy też wprowadzania preferencji w odniesieniu do wysokości opłaty) lub też jest związany z pełnioną w organach samorządu terytorialnego funkcją. Wskazanych w pkt 3 osób nie można wyróżnić jako grupy w oparciu o żadną wspólną relewantną cechę, która byłaby istotną z punktu widzenia użytkowania przez te osoby dróg publicznych. W odniesieniu zaś do kategorii wskazanej w pkt 4 dostrzec należy, że może się w niej mieścić w istocie każdy. W kontekście potencjalnych preferencji wynikających z upoważnienia zawartego w art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. należy zatem uznać, że dokonany przez organ wybór osób wskazanych w § 4 pkt 3 i pkt 4 załącznika nr 1 do uchwały jest w istocie dowolny i narusza konstytucyjną zasadę równości. Przedłożone przez organ dokumenty, w tym uzasadnienie do projektu uchwały nie dają przy tym podstaw do uznania, że wybór ten został dokonany w celu realizacji priorytetów wskazanych w art. 13b ust. 2 u.d.p. Odnosząc się zaś do kategorii określonej w § 4 pkt 2 załącznika do uchwały należy z kolei wziąć pod uwagę poczynione wyżej rozważania wskazujące, że w ramach realizacji upoważnienia ustawowego z art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. organ nie może określać preferencyjnych zasad w postaci objęcia zerową stawką opłaty wobec tych podmiotów, które w ogóle nie muszą ponosić opłat za parkowanie w SPP z uwagi na zwolnienie ich z tego obowiązku z mocy samej ustawy (m.in. pojazdy służb mundurowych i ratowniczych) bądź w świetle obowiązujących umów międzynarodowych (w odniesieniu do pojazdów będących własnością przedstawicielstw państw obcych oznaczonych symbolami CD lub CC). W odpowiedzi na skargę wskazano, że powtórzenie w uchwale treści ustawy nie może być uznane za istotne naruszenie prawa. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić biorąc pod uwagę, że w § 4 pkt 2 załącznika do uchwały organ nie tylko nie powtórzył całości treści art. 13 ust. 3 pkt 1 i 2 u.d.p. ustawy, ale treść tę istotnie zmodyfikował, co jest nie tylko sprzeczne z zasadami techniki legislacyjnej, lecz w istotny sposób sprzeczne z prawem. W tym kontekście ponownie podkreślić należy normatywny charakter zaskarżonej uchwały, z którego wynika konieczność formułowania jej postanowień jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego powinny regulować wyłącznie kwestie wynikające z delegacji ustawowej i to w taki sposób, aby przyjęte w oparciu o nią normy jedynie uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące, kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Nie powinny one natomiast zawierać powtórzeń, ani tym bardziej modyfikować przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Należy w tym miejscu wskazać, że nieprawidłowe powtórzenie w akcie prawa miejscowego czyli akcie podustawowym treści regulacji ustawowej może prowadzić do tego, że organy stosujące prawo będą w drodze interpretacji nadawać tym powtórzeniom nowe znaczenie normatywne, odmienne od znaczenia przepisu powtarzanego. To determinuje z kolei obawę, że w obrocie prawnym znajdą się przepisy wyrażające nie to, co było intencją ustawodawcy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 4 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały.