III SA/Gd 739/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak( spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant Starszy sekretarz sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gdańsku delegowanego do Prokuratury Apelacyjnej w Gdańsku Piotra Przytuły sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na decyzję [...]Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 28 czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie wycofania z obrotu produktów oraz wstrzymania wprowadzenia ich do obrotu oddala skargę. Decyzją z dnia 23 kwietnia 2013 r., skierowaną do "A" Spółki z o.o. w P., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nakazał wstrzymanie wprowadzania do obrotu w sklepie "[...]" produktów ( szczegółowo wskazanych ), nakazał wycofanie tych produktów z obrotu jako produktów, co do których zachodzi podejrzenie, że są środkami zastępczymi, na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa, na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy, zatrzymał te produkty i decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności . W podstawie prawnej wskazano art. 4 pkt 27 i pkt 34, art. 44b , art. 44c ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu narkomanii (t.j. Dz. U. z 2012r. , poz. 124), art. 27c ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2011r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.) oraz art. 104 § 1 i art. 108 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu organ podał, że został zawiadomiony przez Komendanta Powiatowego Policji , że w w/w sklepie są sprzedawane substancje, mogące zagrażać zdrowiu i życiu ludzi. Po zażyciu środków kupionych prawdopodobnie w tym sklepie dwie osoby uległy zatruciu i zostały hospitalizowane. W dniu 22 kwietnia 2013r. upoważnieni przedstawiciele organu przeprowadzili kontrolę sanitarną. Podczas kontroli stwierdzono, że w sprzedaży znajdują się produkty, co do których istnieje podejrzenie, iż są środkami zastępczymi w rozumieniu art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. W tej sytuacji produkty zostały one zabezpieczone i zatrzymane przez kontrolujących. Wskazując na art. 44 b i c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej organ podał, że wprowadzanie do obrotu środków zastępczych jest zakazane. Decyzja została wydana z uwagi na zagrożenie zdrowia i życia ludzi produktami, co do których zachodziło uzasadnione podejrzenie, że są środkami zastępczymi. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności uzasadnione było koniecznością ochrony zdrowia i życia ludzkiego. Po rozpatrzeniu odwołania "A" Spółki z o.o. w P. od powyższej decyzji Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 28 czerwca 2013r. , na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ, powołując treść art. 10 § 2 k.p.a. wskazał, że gdy zachodzą okoliczności, o których mowa w tym przepisie, nie ma zastosowania art. 81 k.p.a. Efektywne i skuteczne przeciwdziałanie zagrożeniom dla życia i zdrowia ludzi przesłania realizację praw wynikających z czynnego udziału strony –prawa wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zasadą naczelną takiego postępowania jest zasada szybkości działania. Organ I instancji posiadał uzasadnione podejrzenie istnienia zagrożenia życia i zdrowia ludzi – wynikało ono z informacji Policji o zatruciu i hospitalizowaniu dwóch osób, faktu, że w tej samej lokalizacji wcześniej funkcjonował sklep, w którym sprzedawano środki zastępcze, ponadto odwołująca się spółka ma taki sam adres , jak spółka, która wcześniej prowadziła sklep, ta same osoby reprezentują spółki , sprzedawcą jest ta sama osoba. Wydana decyzja służy zapobieżeniu potencjalnemu zagrożeniu. Użyte w art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej sformułowanie "uzasadnione podejrzenie" wskazuje na uprawnienie o charakterze prewencyjnym, za pomocą którego organy PIS mogą zapobiegać wytwarzaniu, wprowadzaniu do obrotu produktów stwarzających zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. W istocie produkty nie muszą posiadać faktycznego przymiotu "stwarzającego zagrożenie dla życia lub zdrowia", a tylko w momencie wydawania decyzji wzbudzać podejrzenie, że taki przymiot posiadają. Dopiero badania tych produktów i ocena ich bezpieczeństwa wykażą, czy produkty te stwarzają czy też nie stwarzają zagrożenie życia i zdrowia. Z uwagi na potrzebę niezwłocznego zapobieżenia korzystaniu przez konsumentów z produktów, co do których jest podejrzenie, iż stwarzają zagrożenie dla ich zdrowia lub życia, zasadne było nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności Organ odwoławczy wskazał, że kontrola z dnia 22 kwietnia 2013 r., będąca podstawą wydania zaskarżonej decyzji przeprowadzona została po okazaniu legitymacji służbowych oraz po doręczeniu upoważnień do wykonywania czynności kontrolnych. Zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się, gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego. Sprzedawczyni wypełniła i okazała druk zawiadomienia o złożeniu sprzeciwu, co opisano w protokole. Sprzeciw Spółki wobec czynności kontrolnych wpłynął do organu pierwszej instancji w dniu 29 kwietnia 2013r. W sprawie wniesionego przez stronę sprzeciwu organ pierwszej instancji w dniu 30 kwietnia 2013r. wydał postanowienie, które postanowieniem z dnia 14 czerwca 2013 r. zostało utrzymane w mocy przez organ drugiej instancji. Sprzeciw wpłynął 7 dni po zakończeniu czynności kontrolnych, wobec czego został uznany za bezprzedmiotowy, jako że instytucja sprzeciwu wobec czynności kontrolnych służy wyłącznie wstrzymaniu czynności kontrolnych przez organ kontroli. Zgodnie z art. 84c ust. 5-6 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej celem wniesienia sprzeciwu jest wstrzymanie czynności kontrolnych i, w konsekwencji, w myśl art. 84c ust. 9 ww. ustawy, odstąpienie albo kontynuowanie czynności. Wniesienie sprzeciwu wywołuje więc skutki jedynie do czynności kontrolnych będących w toku, zaś rozpatrzenie sprzeciwu może wywołać jeden ze skutków opisanych powyżej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję "A" Spółka z o.o. w P. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając im naruszenie art. 10 § 1 oraz art. 81 k.p.a., poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania przez brak zawiadomienia o możliwości wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji oraz uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione; art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji – zarówno na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego jak i prawnego, w szczególności poprzez niewskazanie przesłanek zastosowanych środków prawnych, niewyjaśnienie podstawy prawnej, niewskazanie faktów i dowodów, na podstawie których organ uznał, iż istnieje "zagrożenie dla życia lub zdrowia", a także niewyjaśnienie zasadności nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności; art. 108 k.p.a., poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności mimo braku istnienia do tego podstaw; art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego zastosowanie, mimo braku "uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi", art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie kontroli przeprowadzonej z rażącym naruszeniem art. 79, art. 79a, art. 79b, art. 82, art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organy obu instancji nie uzasadniły decyzji na gruncie zastosowanych przepisów prawa. Niejasna jest podstawa prawna skarżonych rozstrzygnięć, dlaczego -wbrew art. 84c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej- organ nie wstrzymał czynności kontrolnych po zawiadomieniu przez pracownika o złożonym przez stronę sprzeciwie, nie wyjaśniono legalności podjętych działań ani przesłanek ustawowych zastosowanych przepisów. Dalej zarzucono, że organ, powołując się na art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie uzasadnił, na jakiej podstawie uznał, że zachodzi "uzasadnione podejrzenie, że produkt stwarza zagrożenie". Wskazano , że kontrola przeprowadzona została w sposób sprzeczny z ustawą o swobodzie działalności gospodarczej. Przed wszczęciem czynności kontrolnych nie doręczono upoważnień ani nie okazano legitymacji służbowych, upoważniających do przeprowadzenia kontroli. Czynności przeprowadzono w sposób sprzeczny z art. 82 i art. 84c ustawy. Nie wstrzymano, wbrew dyspozycji art. 84c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, czynności kontrolnych do czasu rozpatrzenia wniesionego przez przedsiębiorcę sprzeciwu, mimo że zgodnie z przepisami powiadomiono o tym na piśmie. Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 77 ust. 6 usdg dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym, dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy. Zarzuciła, że organ nie wyjaśnił, jakie konkretnie powody związane z ochroną zdrowia ludzkiego przemawiały za zastosowaniem rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji. Ponadto wszystkie wycofane i zatrzymane środki nie stanowią środków zastępczych w rozumieniu art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Organ nie wskazał na żadne fakty, dowody czy okoliczności mogące uzasadniać zastosowanie wskazanych w decyzji środków prawnych. Nie odniósł się także do okoliczności, iż zatrzymane produkty nie są przeznaczone do spożycia, zawierają odpowiednie ostrzeżenia i wskazówki ich zastosowania tj. "nie do spożycia", "saszetki są przeznaczone do użytku zewnętrznego", "chronić przed dziećmi!". Zdaniem skarżącej decyzja została poprzedzona postępowaniem administracyjnym obarczonym licznymi błędami natury proceduralnej. Stronę pozbawiono prawa do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji i ustosunkowania się do materiału dowodowego. Organ nie rozpatrzył całokształtu zebranego materiału dowodowego, nie podjął niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pomijając przy tym interes społeczny i słuszny interes strony. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. z 2012r., poz.270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Rolą Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest, wynikająca z art. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( tj. Dz. U. z 2011 r. nr 212, poz. 1263 ze zm.), realizacja zadań z zakresu zdrowia publicznego, a katalog sposobu realizacji tych zadań - co wynika ze sformułowania "w szczególności" - nie ma charakteru zamkniętego. Możliwość wydania decyzji w niniejszej sprawie związana jest z unormowaniami ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii ( tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 124 ze zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy przeciwdziałanie narkomanii realizuje się m.in. przez działalność zapobiegawczą, ograniczanie szkód zdrowotnych i społecznych, zwalczanie niedozwolonego obrotu, wytwarzania, przetwarzania, przerobu i posiadania substancji, których używanie może prowadzić do narkomanii . Przepis art. 44 b w/w ustawy zakazuje wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych. "Środek zastępczy" to -zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii - substancja pochodzenia naturalnego lub syntetycznego używana zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych. Z kolei "wprowadzanie do obrotu" to udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych ( art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii). Zgodnie z art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowi, że w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy. Z kolei art. 27 c ust. 3 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowi, że w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, właściwy państwowy inspektor sanitarny zatrzymuje produkt. Jak wynika z treści powyższych przepisów wydanie decyzji, o której mowa w art. 27 c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, wymaga istnienia uzasadnionego podejrzenia, że produkty stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Art.44 c ust. 1 ustawy o narkomanii, który uprawnia organ do odpowiedniego zastosowania tego przepisu ustawy, stanowi o zaistnieniu uzasadnionego podejrzenia, że produkty są środkami zastępczymi. Zatem w tym ostatnim przypadku wystarczy samo powzięcie podejrzenia, że dany produkt jest środkiem zastępczym. Takie uzasadnione podejrzenie w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniało. Uzasadnione podejrzenie, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, uprawniające do wydania decyzji w oparciu o art. 27 c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, nie oznacza uzyskania przez organy całkowitej pewności o szkodliwości jakiegoś produktu, lecz umotywowanego domniemania jego szkodliwości. Uzasadnione podejrzenie może wynikać z różnego rodzaju okoliczności faktycznych. W niniejszej sprawie organy miały wiedzę o tym, że na terenie T. działają lub działały sklepy oferujące środki zastępcze. Taki sklep mieścił się m.in. w tym samym miejscu, co sklep skarżącej. Organ sanitarny został poinformowany przez Policję, że sklep należący do skarżącej spółki prowadzi działalność w miejscu, gdzie wcześniej znajdował się sklep "[...]" , zamknięty przez PSSE, i zajmuje się sprzedażą substancji, mogących zagrażać życiu lub zdrowiu. Wskazano również, że po zażyciu substancji nabytych prawdopodobnie w tym sklepie zatruciu uległy dwie nastoletnie osoby , które zostały hospitalizowane. Sąd nie podziela zarzutu skarżącej, że organy nie udowodniły istnienia przesłanki wydania decyzji – uzasadnionego podejrzenia stwarzania przez produkty zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi. W ocenie Sądu podejrzenie wprowadzania do obrotu środków zastępczych pociąga za sobą podejrzenie stwarzania zagrożenia przez produkty zdrowia lub życia. Całokształt tych okoliczności oraz notoryjny fakt, że stosowanie środków zastępczych nie jest obojętne dla zdrowia ludzkiego pozwalał, w ocenie Sądu, na przyjęcie, że zachodzi uzasadnione podejrzenie, że produkty sprzedawane w sklepie skarżącej stwarzają zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. Powyższe uprawniało organ pierwszej instancji do wydania decyzji o wstrzymaniu wprowadzania do obrotu w przedmiotowym sklepie opisanych szczegółowo produktów, nakazania ich wycofania z obrotu oraz ich zatrzymanie. Decyzja taka miała oparcie w przywołanych przepisach art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz art. 27c ust. 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Niewadliwa była także decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organy administracji w sposób wystarczający uzasadniły wydane przez siebie decyzje, przedstawiając stan faktyczny sprawy i przywołując stosowne przepisy prawa. Wbrew stanowisku strony organ odwoławczy odniósł się do faktu, że na przedmiotowych produktach widniały oznaczenia o braku ich przydatności do spożycia oraz inne oznaczenia. Ponadto, wbrew stanowisku strony, organy uzasadniły także decyzje w części dotyczącej nadania decyzji organu pierwszej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności, wskazując na potrzebę ochrony zdrowia i życia ludzkiego. Stosownie bowiem do art. 108 § 1 k.p.a. decyzji, od której służy odwołanie może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności m. in. wówczas, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego. Zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi spowodowane było w przedmiotowej sprawie podejrzeniem wprowadzenia przez skarżącą do sprzedaży specyfików zwanych środkami zastępczymi, które obojętne dla zdrowia ludzkiego nie są, a te aspekty sprawy są w istocie rzeczy notoryjne. Wskazać należy, że ewentualne braki uzasadnień decyzji kwalifikować należy do naruszenia przepisów postępowania. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zezwala na uchylenie decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jedynie w sytuacji, gdy naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju naruszeń Sąd nie stwierdził. W ocenie Sądu także pozostałych zarzutów skargi nie można uznać za zasadne. Nie można podzielić poglądu skarżącej o naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. przez niezapewnienie jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Pamiętać bowiem należy, że art. 81 k.p.a. pozwala co prawda na uznanie okoliczności faktycznej za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów- chyba , że zachodzą okoliczności , o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. W myśl art. 10 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a., dotyczącej zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zabranych dowodów , gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego. W ocenie Sądu sprawa niniejsza niewątpliwie wymagała szybkiego załatwienia ze względu na niebezpieczeństwo co najmniej dla zdrowia ludzkiego. Ponadto zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych ( por. postanowienie NSA z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 431/12 , publ. LEX nr 1145527). Skarżąca takiej zależności nie wykazała. Nie można również podzielić zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej ( tj. Dz. U. z 2010r. , nr 220, poz.1447 ze zm.). Kontrola przeprowadzona była z uwagi na zagrożenie zdrowia i życia ludzi. Z protokołów kontroli sanitarnej wynika, że przeprowadzający kontrolę okazali stosowne legitymacje służbowe i upoważnienia. Z akt administracyjnych wynika, że w dniu 22 kwietnia 2013r. w toku kontroli złożone zostało jedynie zawiadomienie o złożeniu sprzeciwu, o jakim mowa art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a sam sprzeciw dotyczący kontroli wpłynął do organu w dniu 29 kwietnia 2013 r. , tj. już po zakończeniu czynności kontrolnych. Z powyższych względów nie można uznać zasadności zarzutu naruszenia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, przy czym zarzut naruszenia art. 82 tej ustawy, czyli dotyczący braku możności równoczesnego podejmowania i prowadzenia więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy jest całkowicie niezrozumiały. Mając na uwadze powyższe Sąd , nie stwierdzając naruszeń prawa materialnego czy przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.