III SA/Gd 747/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 22 lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia 7 sierpnia 2013 r. nr [...]. Decyzją z dnia 7 sierpnia 2013 r. Burmistrza Gminy, działając na podstawie art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) odmówił M. S. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego nad mężem Z.S.. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z dnia 31 lipca 2013 r. M. S. zwróciła się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego na męża Z. S. posiadającego orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 20 lipca 2010 r. wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. Przeprowadzając postępowanie wyjaśniające organ ustalił, iż wnioskodawczyni nie jest uprawnioną do specjalnego zasiłku opiekuńczego na swojego męża z uwagi na fakt, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji wniesionego przez M. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją 22 lipca 2014 r., sygn. akt [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że choć organ pierwszej instancji nie ma racji upatrując powodów do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia w fakcie pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, to jednak z uwagi na brak wymaganej przez art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456) w brzmieniu obowiązującym w chwili orzekania, rezygnacji z zatrudnienia, specjalnego zasiłku opiekuńczego wnioskowanego na okres 2013/2014 przyznać nie można. Zgodnie bowiem z art. 16a ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli zrezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W przedmiotowej sprawie Kolegium ustaliło, że stwierdzenie znacznego stopnia niepełnosprawności Z. S. nastąpiło w dniu 20 lipca 2010 r., natomiast wnioskodawczyni wykonywała pracę na podstawie stosunku pracy w okresie od 13 grudnia 2004 r. do 21 maja 2011 r. W ocenie organu odwoławczego na podstawie powyższych faktów nie można w ogóle mówić o rezygnacji M. S. z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem jej stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania umowy o pracę za wypowiedzeniem przez pracodawcę. A zatem nie można tym samym przyjąć, aby rezygnacja z pracy miała związek z podjęciem opieki nad mężem. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła M. S. domagając się przyznania zasiłku specjalnego. Wyjaśniła, że począwszy od maja 2011 r. nie pracuje z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad mężem Z. S., co z uwagi na brak określenia w ustawie kiedy i w jakiej formie powinna nastąpić rezygnacja z zatrudnienia powinno wystarczyć do uznania, że strona z zatrudnienia zrezygnowała. Ponadto powołała się na brzmienie art. 17 u.ś.r., gdzie mowa jest zarówno o niepodejmowaniu jak i rezygnacji z zatrudnienia. Skarżąca podniosła, że organ odwoławczy błędnie określił datę złożenia przez nią wniosku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1456), zwanej dalej: "ustawą". Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), zwanej dalej ustawą nowelizującą i zaczął obowiązywać od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie zostało uzależnione od spełnienia szeregu przesłanek określonych w powołanym przepisie. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do niespełnienia przez skarżącą - zdaniem organów odmawiających przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego - przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z ust. 1 art. 16a tej ustawy. Zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zdaniem Kolegium, w art. 16a cyt. ustawy ustawodawca wprowadził świadczenie zależne wyłącznie od rezygnacji z zatrudnienia, będącej przeciwieństwem jego niepodejmowania. Przesłanka ta nie została, zdaniem organów spełniona w przedmiotowej sprawie. W tym zakresie organ odwoławczy przyjął, że wnioskodawczyni wykonywała pracę na podstawie stosunku pracy w okresie od 13 grudnia 2004 r. do 21 maja 2011 r. a jej stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania umowy o pracę za wypowiedzeniem przez pracodawcę, co nie pozwala na przyjęcie, że rezygnacja z pracy miała związek z podjęciem opieki nad mężem. W ocenie Sądu, prezentowana przez organy w niniejszej sprawie wykładnia art.16a ust. 1 ustawy nie zasługuje na akceptację. Mianowicie, organy dokonując wykładni tego przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego - art. 17 ust. 1 ustawy), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z tą zasadą wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także - co istotne w rozpoznawanej sprawie - zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Przyjmuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagrodzeniem (rekompensatą) przez Państwo dla osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 550/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). A zatem to sam fakt nie pozostawania w zatrudnieniu, spowodowany koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, i nie ma tu żadnego znaczenia czy osoba opiekująca się zrezygnowała z trwającego zatrudnienia czy też w ogóle z samego podjęcia zatrudnienia. W ocenie Sądu, byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować dla spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem w istocie nie jest podjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, której konsekwencją jest niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Reasumując, w ocenie Sądu nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta - pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia - nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Dodać należy ponadto, że z orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia 5 grudnia 2013r. w sprawie K 27/13 oraz postanowienie z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt P 1/14) można wyprowadzić wniosek, że w odniesieniu do osób, które uprzednio pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie decyzji administracyjnych, które wygasły z dniem 30 czerwca 2013r. zasada ochrony praw słusznie nabytych oraz zaufania do Państwa wynikająca z art. 2 Konstytucji RP wymaga interpretowania art.16a ust. 1 ustawy w sposób przedstawiony powyżej (por. uzasadnienia wyroków WSA w Gdańsku z dnia 11 września 2014r. sygn.. akt III SA/Gd 650-652/14). Przepisy ustawy nie różnicują natomiast przesłanek nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego dla osób, które uprzednio pobierały świadczenie pielęgnacyjne i dla pozostałych osób. Z tego także powodu uznać należało wykładnię przepisu art. 16a ust. 1 ustawy zastosowaną w niniejszej sprawie przez organy administracji za naruszającą przepisy konstytucyjne – pomimo tego, że skarżący nie pobierał wcześniej świadczenia pielęgnacyjnego. W tym miejscu należy także rozważyć kwestię znaczenia nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonanej ustawą z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz 567). Zgodnie z art. 17 pkt 2 tej ustawy, art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przybiera od 1 stycznia 2015r. następujące brzmienie: "specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.". Przywraca się zatem uszczegółowienie przesłanek nabycia prawa do zasiłku, znajdujące się uprzednio wśród przesłanek prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do końca 2012r.). Zdaniem Sądu w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę należy jednak zmianę tę uznać za zabieg ustawodawczy mający na celu usunięcie rozbieżności w orzecznictwie, do których doprowadziła ustawa nowelizująca z dnia 7 grudnia 2012r. przez ograniczenie określenia przesłanki nabycia specjalnego zasiłku opiekuńczego do sformułowania: "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". W istocie zmiana ta precyzuje jedynie treść przesłanki nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w zgodzie z normami konstytucyjnymi. Jak wspomniano bowiem wyżej, na niekonstytucyjne skutki możliwej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prowadzącej do utraty praw słusznie nabytych, zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 5 grudnia 2013r. w sprawie K 27/13. W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu I instancji . Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny dokonać oceny określonych w art. 16a ust. 1 ustawy przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię tego przepisu, którą to wykładnią są związane z mocy art. 153 p.p.s.a.