III SA/Gd 749/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Alina Dominiak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi R. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 5 września 2012 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie zasiłku stałego uchyla zaskarżone postanowienie. Decyzją z dnia 6 października 2011 r., nr [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., działający z upoważnienia Burmistrza Miasta L. na podstawie art. 106 a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175 poz. 1362 ze zm.) oraz art. 162 k.p.a. stwierdził wygaśnięcie z dniem 1 czerwca 2011 r. swojej decyzji z dnia 8 grudnia 2010 r., nr [...] dotyczącej przyznania R. H. pomocy w formie zasiłku stałego. W uzasadnieniu wskazano, że R. H. na podstawie decyzji z dnia 8 grudnia 2010 roku nr [...] otrzymywał z ośrodka pomoc w formie zasiłku stałego, który był przyznany na okres od 1 listopada 2010 roku do 30 listopada 2012 roku. Organ wyjaśnił, iż R. H. opuścił swoje mieszkanie, nie podając nowego adresu. Do chwili obecnej nie można było ustalić jego nowego miejsca pobytu oraz jego aktualnej sytuacji osobistej i materialnej. Ostatni wywiad środowiskowy przeprowadzony był z R. H. w dniu 26 maja 2011 roku, a od czerwca 2011 roku nie odbierał z ośrodka zasiłku stałego. Organ podniósł, że jeżeli osoba uprawniona nie podejmuje świadczeń pieniężnych przez dwa kolejne miesiące kalendarzowe, wstrzymuje się wypłatę tych świadczeń oraz wszczyna postępowanie wyjaśniające w celu sprawdzenia przyczyn nieodbierania świadczeń. W przypadku udzielenia przez osobę niepodejmującą świadczeń pieniężnych wyjaśnień dotyczących przyczyny nieodbierania świadczeń wypłaca się jej świadczenia za okres wstrzymania wypłaty świadczeń, jeżeli osoba spełnia warunki określone w ustawie, a w przypadku gdy z tą osobą nie można przeprowadzić rodzinnego wywiadu środowiskowego i mimo prawidłowo dostarczonego wezwania do stawienia się w ośrodku pomocy społecznej celem złożenia wyjaśnień osoba nie stawiła się w wyznaczonym terminie, stwierdza się, w drodze decyzji administracyjnej, wygaśnięcie decyzji przyznającej świadczenie. Natomiast w myśl art. 162 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł w dniu 6 lipca 2012 r. R. H. domagając się wypłaty przyznanego mu świadczenia za okres 11 miesięcy tj. od czerwca 2011 r. do kwietnia 2012 r. Postanowieniem z dnia 5 września 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji przesłana została na adres podany przez R. H. w podaniu o przyznanie pomocy i kolejnych pismach. Pod tym adresem również została przeprowadzona aktualizacja wywiadu w dniach 30 listopada 2010 r. i 17 stycznia 2011 r. Przesyłka ta była awizowana 31 października 2011 r., a następnie wobec jej niepodjęcia przez adresata ponownie 7 listopada 2011 r. Niepodjętą przesyłkę poczta zwróciła w dniu 16 listopada 2011 r. Stosownie do treści art. 44 § 1 i § 2 k.p.a. : § 1. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę, 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. § 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1 umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Unormowanie zawarte w ww. przepisie zakłada możliwość przyjęcia fikcji prawnej, doręczenia pisma stronie tj. dopuszcza powstanie skutku doręczenia pisma nawet wtedy, gdy faktycznie pismo to do adresata nie dotarło. Organ wyjaśnił, że koperta zawierająca decyzję z dnia 6 października 2011 r. nie zawierała informacji o miejscu pozostawienia awiza. Kolegium pismem z 13 sierpnia 2012 r., - po wniesieniu przez R. H. odwołania - zwróciło się do Naczelnika Urzędu Pocztowego L. 1 o wyjaśnienie, w jaki sposób doręczyciel powiadomił adresata o pozostawieniu w placówce pocztowej listu poleconego. Z odpowiedzi nadesłanej do organu 20 sierpnia 2012 r., wynikało, że listonosz w wyniku nieobecności adresata awizował przesyłkę pozostawiając zawiadomienie w skrzynce oddawczej. Biorąc powyższe pod uwagę Kolegium stwierdziło, że zaistniały wszystkie przesłanki uznania doręczenia zastępczego za skuteczne, co powoduje przyjęcie, iż decyzja z dnia 6 października 2011 r. adresowana do R. H. została doręczona 14 listopada 2011 r. Zgodnie z klauzulą zawartą w zaskarżonej decyzji termin odwołania wynosił 14 dni od daty jej otrzymania. W myśl art. 57 § 1 k.p.a. początkiem terminu liczonego w dniach jest dzień następny po otrzymaniu decyzji, a upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni, uważa się za koniec terminu. Wobec powyższego w ocenie organu w przedmiotowej sprawie odwołanie należało wnieść w dniach od 15-28 listopada 2011 r., a nie jak to uczyniła strona w dniu 9 lipca 2012 roku. Skargę do Sądu wniósł R. H. kwestionując niewypłacenie mu w okresie od czerwca 2011 r. do kwietnia 2012 r. przyznanych świadczeń, powołując się na swój alkoholizm i brak stałego meldunku. Skarżący wyjaśnił, iż miał konflikty z matką, której adres podał jako kontaktowy - przejawiające się wzywaniem przez nią policji, gdy pod wpływem alkoholu próbował się do niej dostać. Nadto zarzucił, że brak odbioru korespondencji nie jest argumentem do zaniechania wypłacenia mu zaległych świadczeń. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Okolicznością mającą zasadnicze znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia jest to, czy skutecznym było doręczenie skarżącemu decyzji organu I instancji. Od tego bowiem zależało stwierdzenie, czy i kiedy termin do wniesienia odwołania rozpoczął swój bieg. Organ pomocy społecznej I instancji wszczął postępowanie wyjaśniające w sprawie ustalenia przyczyn nie podjęcia świadczeń pieniężnych przez dwa kolejne miesiące kalendarzowe – zawiadamiając o tym skarżącego pismem datowanym 2 września 2011 r. Pismo to, skierowane na adres wskazywany przez skarżącego organom pomocy społecznej, zostało doręczone matce skarżącego. Już w dniu 21 września 2011 r. pracownik socjalny, działający w imieniu organu sporządził dokument na formularzu wywiadu środowiskowego, z którego wynika, że nie jest znane miejsce pobytu skarżącego, z informacji uzyskanych u dzielnicowego wynika, że pan H. jest poszukiwany i na pewno nie przebywa w areszcie śledczym lub zakładzie karnym na terenie kraju. Z informacji uzyskanych od jego matki wywnioskować można, że skarżący przebywa za granicą, prawdopodobnie w zakładzie karnym. Jak wynika z akt administracyjnych w dniu 26 września 2011 r. matka skarżącego została przesłuchana przez organ I instancji w charakterze świadka i podała, że od końca maja 2011r. nie ma z synem żadnego kontaktu, ani telefonicznego ani za pośrednictwem innych osób. Matka skarżącego oświadczyła, że nie wie gdzie syn przebywa, podejrzewa jedynie, że może przebywać za granicą. Podała także, że odbierała kierowaną do syna korespondencję, lecz nie była w stanie mu jej dostarczyć. W decyzji z dnia 6 października 2011 r. wskazano w odniesieniu do skarżącego R. H., że "...do chwili obecnej nie można ustalić jego nowego miejsca pobytu". Pomimo tego organ administracji I instancji przesłał decyzję z dnia 6 października 2011 r. skarżącemu na adres jego matki – wskazywany przez niego wcześniej jako adres pobytu. Przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009r., Nr 175 poz. 1362 ze zm.) nie zawierają przepisów dotyczących doręczeń odrębnych od regulacji zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego. Nie dotyczy tej kwestii zwłaszcza przepis art. 109 ustawy, zgodnie z którym osoby i rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej są obowiązane niezwłocznie poinformować organ, który przyznał świadczenie, o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń. Art. 44 k.p.a. ustanawiający natomiast fikcję prawną skutecznego doręczenia pisma w razie niemożności dokonania doręczenia w sposób zgodny z art. 42 i 43 k.p.a. (osobiście adresatowi lub innej osobie, która podjęła się oddania mu pisma) nie może być zastosowany w stosunku do osoby nieznanej z miejsca pobytu (por. B. Adamiak , J. Borkowski. Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2004 r. str. 303). Jeśli organ, wszczynając postępowanie wie o tym, że strona postępowania opuściła miejsce dotychczasowego pobytu, nie może prowadzić postępowania fakt ten pomijając. W tej sytuacji zastosować należy bowiem przepisy art. 34 § 1 lub 2 k.p.a., które przewidują wyznaczenie przez sąd, lub tymczasowo przez organ administracji przedstawiciela dla osoby nieobecnej. Skoro zatem w niniejszej sprawie organ odwoławczy wadliwie, z naruszeniem art. 44 k.p.a. uznał za skuteczne doręczenie skarżącemu decyzji z dnia 6 października 2011r. – to także i zaskarżone postanowienie z 5 września 2012 r. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania naruszało art. 134 k.p.a. W dacie bowiem jego wydania, wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie rozpoczął jeszcze biegu termin do wniesienia odwołania. W tym stanie sprawy uznając, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 134 k.p.a. Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jak w sentencji wyroku. Rzeczą organu administracji I instancji będzie kontynuacja wszczętego postępowania i dokonanie skutecznego, zgodnego z prawem doręczenia decyzji z dnia 6 października 2011 r.