III SA/Gd 75/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Zawiślińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2018 r. sprawy ze skargi M.B. na decyzję Wojewody [...] z dnia 14 listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę. Decyzją z dnia 22 września 2017 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 657 ze zm.; dalej powoływana jako: "ustawa o ewidencji ludności") oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej w skrócie jako: "k.p.a.") Prezydent Miasta [...] orzekł o wymeldowaniu M. B. z pobytu stałego z lokalu przy ul. M. [...] w [...]. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że z wnioskiem o wymeldowanie M. B. z pobytu stałego wystąpiła jego była żona – B. B. Z uzasadnienia złożonego wniosku wynikało, że wymieniony nie mieszka w przedmiotowym lokalu od kwietnia 2013 r. Wnioskodawczyni do złożonego wniosku dołączyła postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia 15 maja 2012 r. o nakazie opuszczenia przez M. B. nieruchomości położonej w [...] przy ul. M. [....]. Przedmiotowe postanowienie zostało wydane w następstwie zawiadomienia o pobiciu wnioskodawczyni przez M. B. Organ pierwszej instancji podniósł, że w toku postępowania wyjaśniającego M. B. wskazał, że opuścił sporny lokal w dniu 14 kwietnia 2013 r. w związku ze stawiennictwem w Areszcie Śledczym w [....] w celu odbycia kary pozbawienia wolności. Po wyjściu na wolność zamieszkał w wynajętym pokoju przy ul. B. w [...]. Z wyjaśnień M. B. wynikało ponadto, że wyżej wymieniony opuścił sporny lokal aby unikać konfliktów z byłą żoną. M. B. w toku postępowania wskazywał również, że chce sprzedać nieruchomość. Potwierdził ponadto, że po wydaniu postanowienia o nakazie opuszczenia nieruchomości B. B. wymieniła zamki w drzwiach wejściowych do nieruchomości uniemożliwiając dostęp do nieruchomości. Tego faktu M .B. nie zgłosił jednakże na Policję. B. B. w toku postępowania wyjaśniającego wskazywała, że nie utrzymuje kontaktów z byłym mężem. Z tego co wie były mąż wynajmuje mieszkanie, w którym zamieszkuje wraz z inną kobietą. Były mąż nie sygnalizował wnioskodawczyni chęci ponownego zamieszkania w lokalu przy ul. M. w [...]. B. B. wskazywała ponadto, że wspólnie z byłym mężem podjęli decyzję o wystawieniu nieruchomości na sprzedaż. Do tej pory nie udało się jednakże sprzedać domu, gdyż były mąż odmawia wymeldowania. Ponadto chciałby od potencjalnych nabywców otrzymać część pieniędzy ze sprzedaży do ręki. W świetle powyższych okoliczności organ pierwszej instancji przyjął, że M. B. opuścił lokal przy ul. M. [...] w [...] i nie dopełnił obowiązku wymeldowania, czym wypełnił przesłanki z art. 35 ustawy o ewidencji ludności, uzasadniające wymeldowanie go z pobytu stałego. Organ pierwszej instancji wskazał przy tym, że z wyjaśnień złożonych w toku postępowania nie wynika żeby M. B. chciał ponownie zamieszkać we wskazanej powyżej nieruchomości. Byłemu mężowi wnioskodawczyni zależy w istocie na sprzedaży nieruchomości. Wtedy to dokonana wymeldowania z pobytu stałego. W odwołaniu od powyższej decyzji M. B. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania. W odwołaniu podniesiony został zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 15 ust. 2 i art. 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez przyjęcie, że sporny lokal nie jest miejscem zamieszkania odwołującego. W uzasadnieniu odwołania wskazano ponadto, że odwołujący się jest właścicielem spornej nieruchomości (wraz ze swoją byłą żoną) i ma pełne prawo do korzystania z nieruchomości. Jednocześnie odwołujący się podniósł, że w realiach sprawy nastąpiła utrata – wskutek opuszczenia – jedynie rzeczywistego miejsca pobytu. Odwołujący się wykazuje jednakże zamiar stałego pobytu w spornej nieruchomości. Brak było tym samym przesłanek uzasadniających wydanie decyzji o wymeldowaniu odwołującego się z pobytu stałego. Po rozpatrzeniu odwołania, organ drugiej instancji - Wojewoda [...] - decyzją z dnia 14 listopada 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji uznał za prawidłowe ustalenie, że odwołujący się nie mieszka w spornym lokalu oraz nie dopełnił obowiązku wymeldowania. Organ odwoławczy uznał przy tym za prawidłowe ustalenie poczynione przez Prezydenta Miasta [...], że opuszczenie to miało charakter dobrowolny i trwały. Opierając się na oświadczeniach M. B. złożonych w dotychczasowym postępowaniu, zgodnie z którymi nie mieszka w spornym lokalu, aby uniknąć konfliktów z byłą żoną oraz że zależy mu na sprzedaży nieruchomości, organ drugiej instancji nie dał wiary oświadczeniu wyżej wymienionego odnośnie zamiaru stałego pobytu w spornym lokalu. Uznając, że M. B. nie posiada w nim centrum życiowego, organ drugiej instancji wskazał, że utrzymywanie zameldowania stanowiłoby w istocie "fikcję meldunkową". Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że instytucja zameldowania ma charakter wyłącznie rejestracyjny i ewidencyjny. Nie ma przy tym żadnego wpływu na przysługujące danej osobie prawo własności. Z powyższą decyzją nie zgodził się M. B. i – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – wniósł od niej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania zarzucił organowi drugiej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego zawartych w ustawie z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (art. 35 i 28 ust. 2 tej ustawy) oraz "rażącą obrazę przepisów postępowania" zawartych w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 7, 11 i 77 § 1) poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, w tym faktów przedstawionych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego, oraz przesłanek stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Jednocześnie skarżący zarzucił organowi odwoławczemu wydanie decyzji z naruszeniem art. 139 oraz 154 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że stan faktyczny sprawy został oparty na błędnych ustaleniach faktycznych. W szczególności wskazano, że skarżący nie opuścił spornego lokalu w sposób dobrowolny, bowiem decydujące znaczenie miał w tej mierze konflikt skarżącego z żoną, która ostatecznie wymieniła zamki w drzwiach, uniemożliwiając skarżącemu dostęp do lokalu. Skarżący zwrócił również uwagę na to, że w lokalu znajdują się jego rzeczy osobiste. W dalszej kolejności zarzucono, że organ drugiej instancji nie uwzględnił uprawnienia skarżącego do korzystania ze spornego lokalu, które przysługuje mu z tytułu współwłaśności. Podkreślono przy tym, że organ nie wziął pod uwagę faktu naruszenia przez byłą żonę skarżącego jego prawa do posiadania lokalu. Skarżący wskazał ponadto, że w toku postępowania nie przeprowadzono wizji lokalnej spornego lokalu. Nie przeprowadzono również wywiadu środowiskowego, który wskazywałby, że skarżący dobrowolnie i z trwałym zamiarem opuścił lokal przy ul. M. [...] w [...]. Na poparcie swoich twierdzeń skarżący przedstawił poglądy wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoją argumentacją zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku w dniu 24 maja 2018 r. uczestnik postępowania B. B. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana w oparciu o kryterium zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Należy ponadto wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Należy w pierwszej kolejności wskazać, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 35 ustawy o ewidencji ludności. Zgodnie z tym przepisem organ gminy właściwy ze względu na położenie nieruchomości (art. 28 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności) wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela (lub podmiotu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 tej ustawy), decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przez upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. "Pobyt stały" w rozumieniu ustawy o ewidencji ludności oznacza zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania (art. 25 ust. 1 tej ustawy). Konstrukcja wymeldowania w aktualnie obowiązujących przepisach podobna jest do regulacji zawartej w art. 15 ust. 2 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Zgodnie z tym przepisem organ gminy wydawał na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Stwierdzić zatem pozostaje, że orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowane na gruncie stosowania regulacji art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych zachowuje w dużej mierze aktualność w odniesieniu do treści aktualnie obowiązującego art. 35 ustawy o ewidencji ludności. Na gruncie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. wykształcił i utrwalił się w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że o opuszczeniu miejsca pobytu stałego można mówić wówczas, gdy opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Zgodnie z tym poglądem przyjmuje się, że o trwałym opuszczeniu dotychczasowego miejsca pobytu stałego świadczy nie tylko fizyczne i długotrwałe nieprzebywanie osoby pod wskazanym adresem, ale także zamiar zainteresowanej osoby założenia w nowym miejscu ośrodka swoich spraw osobistych, rodzinnych i majątkowych, który jest połączony z jednoczesnym zerwaniem wszelkich związków z dotychczasowym lokalem i brakiem woli powrotu do miejsca swojego dotychczasowego zameldowania (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2017 r.; sygn. akt II OSK 65/16 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 654/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Trwałość opuszczenia przez skarżącego lokalu przy ul. M. [...] w [...] nie budziła wątpliwości i nie była przez skarżącego kwestionowana. Skarżący utrzymywał, że posiada zamiar stałego przebywania w spornym lokalu, co stanowi negatywną przesłankę jego wymeldowania. Organy obu instancji wskazywały z kolei, że z zebranego mateirału dowodowego wynika, że skarżący nie miał takiego zamiaru, o czym miały świadczyć takie okoliczności jak niechęć skarżącego do zajmowania lokalu razem z byłą żoną celem uniknięcia potencjalnych konfliktów i wola sprzedaży lokalu. Należy zwrócić uwagę, że zamiar opuszczenia miejsca stałego pobytu powinien być oceniany w sposób obiektywny, co wymaga jego odzwierciedlenia w okolicznościach faktycznych, rozpoznawalnych dla osób postronnych. Ograniczenie się skarżącego jedynie do deklaracji posiadania takiego zamiaru jest w takim przypadku niewystarczające. W toku postępowania administracyjnego skarżący przyznał wprost, że nie mieszka w spornym lokalu z uwagi na chęć uniknięcia konfliktów z byłą żoną i lokal ten chce sprzedać. Okoliczności te w oczywisty sposób stoją w sprzeczności z deklarowanym zamiarem skarżącego do zajmowania spornego lokalu. Spór w niniejszej sprawie dotyczył oceny dobrowolności opuszczenia przez niego spornego lokalu. Należy w tym miejscu wskazać, że przesłanka dobrowolności ma wprawdzie charakter subiektywny (wolicjonalny), jednak jest ustalana w sposób zobiektywizowany i weryfikowana także poprzez ocenę działań, zaniechań lub zdarzeń, które nastąpiły już po opuszczeniu miejsca dotychczasowego pobytu. Oznacza to po pierwsze, że przesłanka istnienia woli opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu może zostać uznana za spełnioną, jeśli osoba wymeldowana nie manifestuje następczo i wyraźnie, że opuszczenie miejsca pobytu nastąpiło wbrew jej woli, oraz nie podejmuje formalnych działań prawnych zmierzających do przywrócenia swojego pobytu w dotychczasowym miejscu. W takich sytuacjach brak powyższych działań należy traktować jako dorozumianą i następczą akceptację stanu trwałego opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu. Sąd podziela pogląd, że w przypadku uniemożliwienia osobie pobytu, powinna ona mieć pewien okres na podjęcie środków prawnych w celu odzyskania posiadania. Z drugiej strony, nie do zaakceptowania byłby pogląd, według którego, osoba ta mogłaby w każdym czasie skutecznie zapobiec wymeldowaniu podejmując działania prawne umożliwiające powrót do lokalu, niweczący ocenę o opuszczeniu lokalu w rozumieniu art. 35 ustawy o ewidencji ludności. W sytuacji braku przepisu wskazującego, w jakim okresie możliwe jest jeszcze skuteczne, w świetle art. 35 ustawy o ewidencji ludności, podjęcie środków prawnych, należy kierować się okolicznościami konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę charakter oraz cel instytucji prawnej zameldowania, a także te normy ustawy o ewidencji ludności, z których wynikają określone obowiązki osoby w zakresie zameldowania. Przede wszystkim przypomnieć należy treść art. 28 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym, zameldowanie na pobyt stały lub czasowy służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu osoby w miejscu, w którym się zameldowała. Następnie można odnotować, że w myśl art. 27 ust. 1 ustawy, obywatel polski przebywający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązany zameldować się w miejscu pobytu stałego lub czasowego najpóźniej w 30 dniu, licząc od dnia przybycia do tego miejsca. Warto jeszcze, pamiętając o różnicach między pobytem stałym i czasowym (art. 25 ust. 1 i 2 ustawy), a także wiedząc o tym, że przepis art. 25 ust. 4 nie rozstrzyga o długości okresu w którym można podjąć skutecznie środki prawne, wskazać, iż przez pobyt czasowy obywatela polskiego należy rozumieć przebywanie poza miejscem pobytu stałego przez okres ponad 3 miesięcy. Co do zasady zatem, aby uniknąć rozbieżności między faktycznym pobytem a wymaganiami ustawy w zakresie zameldowania, należy podjąć działania prawne w okresie kilkudziesięciu dni od daty usunięcia z lokalu w którym osoba jest na stałe zameldowana (zob. w tej materii: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2018 r.; sygn. akt II OSK 2011/17; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Z akt przedstawionych Sądowi nie wynika, aby skarżący po opuszczeniu spornej nieruchomości podejmował jakiekolwiek kroki prawne w celu dopuszczenia do jej posiadania. Zapatrywanie to jest o tyle istotne, że tego rodzaju czynności mogłyby potwierdzać zamiar skarżącego co do korzystania ze spornego lokalu. W realiach rozpatrywanej sprawy skarżący wywodził, że opuszczenie spornego lokalu było determinowane zachowaniem byłej żony, która dokonała wymiany zamków w drzwiach. Przeczą temu jednak wyjaśnienia samego skarżącego złożone w postępowaniu administracyjnym. Skarżący po opuszczeniu zakładu karnego wynajął bowiem inny lokal, w którym mieszkał do chwili wydania zaskarżonej decyzji i nie wykazał woli powrotu do dawnego mieszkania z uwagi na konflikt z byłą żoną. Z kolei kwestia wymiany zamków w drzwiach miała charakter następczy i nie miała wpływu na opuszczenie przez skarżącego spornego lokalu. Mając na uwadze argumentację zawartą w skardze wskazać nadto należy, że skarżący niezasadnie wiąże meldunek z posiadanym tytułem prawnym do nieruchomości. Należy podkreślić, że obowiązek meldunkowy jest niezależny od posiadanego tytułu prawnego do nieruchomości. Oznacza to, że dana osoba może zostać zameldowana pod określonym adresem nawet jeżeli nie dysponuje żadnym prawem do nieruchomości. Od osoby posiadającej taki tytuł nie wymaga się aby była zameldowana pod adresem nieruchomości, której tytuł dotyczy. Błędne jest więc zapatrywanie skarżącego jakoby wymeldowanie ze spornego lokalu wiązało się z utratą przez niego prawa własności, w tym prawa korzystania z lokalu. Kwestie te należą do przedmiotu postępowania cywilnego i pozostają niemiarodajne dla postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. W świetle powyższych wniosków, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie stwierdził naruszenia przez organy orzekające przepisów prawa materialnego, zarówno w zakresie zgłoszonych zarzutów skargi, jak i poza nimi (zob. art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie dopatrzył się również naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania. Zarzuty naruszenia art. 139 i 154 k.p.a. były zarzutami a limine chybionymi. Co oczywiste, organ drugiej instancji utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji o wymeldowaniu skarżącego z pobytu stałego nie wydał decyzji na niekorzyść strony odwołującej się (a zatem z naruszeniem zakazu reformationis in peius). O zastosowaniu w sprawie art. 154 k.p.a. nie mogło być mowy z uwagi na to, że organ odwoławczy orzekał w następstwie wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji a nie w regulowanym art. 154 k.p.a. postępowaniu nadzwyczajnym mającym na celu uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. W ocenie Sądu organy orzekające podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Materiał dowodowy w sprawie został zebrany w sposób wyczerpujący i rozpatrzony prawidłowo. W toku postępowania organ zapewnił stronom możliwość wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Swoim rozstrzygnięciami organy nie naruszyły ani interesu indywidualnego stron, ani interesu społecznego. Uzasadnienie wydanych w sprawie decyzji odpowiada wymogom formalnym i czyni zadość obowiązkowi wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Wobec tego, że Sąd nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie ani naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy, ani naruszenia prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżona decyzja została oceniona jako wydana zgodnie z prawem. W tym stanie rzeczy skargę należało oddalić jako niezasadną, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.