III SA/Gd 753/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2013 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 15 października 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia należności dłużnika alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Prezydent Miasta decyzją z dnia 11 stycznia 2012 r., nr [[...]] odmówił S. G. umorzenia "wnioskowanej" części należności powstałych z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz osoby uprawnionej – P. G. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ powołał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tj. Dz. U. z 2009 r., nr 1, poz. 7 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie ugody sądowej z dnia 6 maja 2008 r., zawartej w sprawie sygn. akt III RC 236/08 przed Sądem Rejonowym strona zobowiązała się do płacenia alimentów na rzecz P. G. w wysokości 600 zł miesięcznie. Począwszy od października 2008 r. organ właściwy wierzyciela wypłaca osobie uprawnionej świadczenia z funduszu alimentacyjnego w kwocie 500 zł miesięcznie - art. 2 ust. 11 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Zgodnie z art. 27 tej ustawy w sprawie zwrotu należności zostały wydane trzy decyzje, obejmujące okresy świadczeniowe: 2008/2009, 2009/2010, 2010/2011. Łącznie zobowiązanie skarżącego na dzień 11 grudnia 2012 r. wynosi 16.577,58 zł kwoty głównej, 3.194,22 zł odsetek ustawowych i 35,20 zł kosztów upomnienia. Skarżący jest osadzony w Zakładzie Karnym, gdzie jest zatrudniony i otrzymuje 419 zł netto miesięcznie. Koniec kary przypada na dzień 7 kwietnia 2015 r. Organ przywołał treść art. 30 ust. 2 ustawy i ocenił, że sytuacja życiowa skarżącego ma charakter tymczasowy. Po zakończeniu odbywania kary będzie w stanie podjąć zatrudnienie i regulować swoje zobowiązania finansowe. Ponadto obowiązek alimentacyjny w kwocie 600 zł miesięcznie wynika z treści ugody sądowej, a skarżący nie podjął czynności zmierzających do obniżenia określonej w ugodzie kwoty alimentów, co spowodowałoby zmniejszenie zobowiązania. Reasumując, organ stwierdził, że pieniądze wypłacane w formie świadczeń z funduszu alimentacyjnego to środki publiczne i to na nim spoczywa obowiązek ich windykacji. Umorzenie nie jest także obowiązkiem organu, lecz jego uprawnieniem. W odwołaniu od tej decyzji S. G. zarzucił organowi nierzetelne zapoznanie się z jego sprawą i wskazał na zawarte w niej, jego zdaniem, nieścisłości. Wskazał, że wbrew twierdzeniu organu, ubiegał się o możliwość ratalnego spłacania zadłużenia alimentacyjnego na co uzyskał zgodę komornika oraz, że Sąd Rejonowy na jego wniosek obniżył wysokość świadczeń alimentacyjnych do 400 zł miesięcznie. Zarzucił organowi, że nie wziął pod uwagę jego sytuacji rodzinnej i życiowej. Wniósł także o rozłożenie należności na raty. Do odwołania dołączył wyrok Sądu Rejonowego z dnia 30 listopada 2011 r. zapadły w sprawie sygn. akt III RC 871/11 i pismo komornika z dnia 13 lipca 2011 r., w którym wyrażono zgodę na ratalną spłatę zadłużenia. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 25 października 2012 r., nr [[...]] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy ponowił ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji, wskazując również na toczącą się egzekucję komorniczą. Zdaniem Kolegium, zastosowanie wobec dłużnika alimentacyjnego ulg wymienionych w art. 30 ust. 2 ustawy może mieć miejsce wyjątkowo i pozostawione jest uznaniu organu, który powinien poprzedzić decyzję poczynieniem szczegółowych ustaleń faktycznych w zakresie sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnika alimentacyjnego. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób prawidłowy i zgodny z prawem, w zakresie zweryfikowania informacji podanych we wniosku o umorzenie zaległości. Fakt odbywania kary pozbawienia wolności nie zwalnia dłużnika od uregulowania zadłużenia, gdyż w momencie opuszczenia zakładu karnego skarżący powinien poczynić niezbędne kroki w celu uregulowania długu, a sama okoliczność odbywania kary pozbawienia wolności nie stanowi podstawy dla umorzeniu należności strony. Odnosząc się do podnoszonej w treści odwołania kwestii obniżenia należnych alimentów z kwoty 600 zł na 400 zł miesięcznie, Kolegium wskazało, że orzeczenie w tym przedmiocie zostało wydane przez sąd już po wysłaniu wniosku w sprawie. Ponadto skarżący nie przedłożył tego wyroku organowi I instancji, zaś kopia wyroku dołączona do odwołania nie zawiera informacji, czy wyrok stał się prawomocny i w jakiej dacie. Jednak zmniejszenie należnych od dłużnika alimentów od 26 września 2011 r. nie może wpłynąć na istniejące, ustalone już ostatecznie zobowiązanie dłużnika wynikające z wypłaconych od roku 2008 świadczeń alimentacyjnych. Kolegium podkreśliło, że decyzja w sprawie umorzenia świadczeń alimentacyjnych jest decyzją uznaniową właściwego organu. Uznaniowość oznacza, że nawet w sytuacji zaistnienia szczególnych okoliczności po stronie dłużnika alimentacyjnego, to i tak organ może odmówić umorzenia kwot wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. S. G. zaskarżył opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W skardze podniósł, że jakakolwiek decyzja powinna być poprzedzona szczegółowymi ustaleniami co do zaistniałych aktów, w tym sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnika. W swojej ocenie spełnił kryteria do uzyskania spłaty ratalnej. Zarzucił organom administracji działanie w sposób niezgodny z poczuciem sprawiedliwości społecznej i domaganie się spłaty tylko w całości lub z licytacji. Wskazał, że mimo przebywania w zakładzie karnym, stara się spłacać ciążące na nim zobowiązania oraz podjął działania w celu rozłożenia długu na raty. Prezydent Miasta nie bierze pod uwagę jego starań i nie wykazuje zrozumienia dla trudnej sytuacji życiowej jego i jego rodziny. Skarżący w podsumowaniu ponownie wnioskował o umożliwienie mu spłaty zadłużenia wraz z odsetkami w ratach. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podniesiono również, że skarżący we wniosku z dnia 28 listopada 2011 r., skierowanym do organu pierwszej instancji, nie zwracał się z prośbą o rozłożenie zadłużenia na raty, lecz o częściowe jego umorzenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu, choć nie tylko z przyczyn w niej podniesionych. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 października 2012 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 11 stycznia 2012 r., którą odmówiono dłużnikowi alimentacyjnemu – S. G. umorzenia "wnioskowanej" części należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Przeprowadzona kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji doprowadziła do stwierdzenia, że została ona wydana z istotnym naruszeniem prawa, które skutkuje wyeliminowaniem tego aktu z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 27 września 2007 r. o pomocy uprawnionym do alimentów (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r., nr 1, poz. 7 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z tym przepisem ustawy organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Na wstępie rozważań, należy podkreślić, że wniosek dłużnika dotyczył umorzenia "części należności". Wynika to jednoznacznie z treści wniosku z dnia 28 listopada 2011 r. (wniosek dłużnika - k. 43/69 akt administracyjnych). Przy czym ani organ pierwszej instancji, ani organ odwoławczy, nie ustaliły - jakiej konkretnej części należności -umorzenia dłużnik się domaga. Tym samym organy obu instancji rozpoznały wniosek dłużnika nie wiedząc jaki jest zakres żądania. Stanowi to istotne uchybienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że innej ocenie będzie podlegać wniosek dłużnika dotyczący umorzenia np. połowy należności, innej zaś w przypadku domagania się umorzenia w jeszcze większej lub mniejszej jego części. W przypadku zadłużenia, które wynosi 16.577,58 zł kwoty głównej (nie wliczając w to odsetek i kosztów upomnienia) wnioskowany przez dłużnika zakres umorzenia, nie tylko wpływa, ale i determinuje treść rozstrzygnięcia. Ponadto, co jest również ważne, dłużnik w toku postępowania administracyjnego domagał się nie tylko częściowego umorzenia należności ale także rozłożenia należności na raty. Co prawda skarżący wniósł o rozłożenie na raty dopiero w odwołaniu, to jednak nie zwalniało to organu odwoławczego z obowiązku zajęcia stanowiska wobec tego żądania. Z analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby Kolegium odniosło się w jakikolwiek sposób do niego. Do odwołania skarżący, kwestionując ustalenia organu pierwszej instancji, załączył m.in. wyrok Sądu Rejonowego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt III RC 871/11 obniżający z dniem 26 września 2011 r. alimenty z kwoty 600 zł na kwotę 400 zł miesięcznie. Przedłożenie wyroku wraz z odwołaniem, nie zwalniało organu odwoławczego od ustalenia czy, i w jakiej dacie wyrok ten stał się prawomocny. Niemniej należy zauważyć, że wyrok ten został załączony w dniu 8 marca 2012 r. do akt organu pierwszej instancji i zawierał wzmiankę o jego prawomocności z dniem 29 grudnia 2011 r. (co wskazywałoby, że był on już prawomocny w dacie orzekania przez organ II instancji). Niewątpliwie, wyrok ten nie jest obojętny dla oceny sytuacji dochodowej dłużnika. Sytuacja ta bowiem jest kształtowana również przez wysokość aktualnych zobowiązań ciążących na dłużniku. Przechodząc dalej, to należy tu podkreślić, że zaskarżona decyzja, aczkolwiek ma charakter uznaniowy, to nie może być rozstrzygnięciem dowolnym. W konsekwencji też prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy może nastąpić jedynie po starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu jej okoliczności, a wydana decyzja musi być wyczerpująco uzasadniona przez wskazanie dlaczego dokonano takiego, a nie innego rozstrzygnięcia, co wynika z podstawowych zasad postępowania administracyjnego (art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a.). W świetle przywołanego przepisu art. 30 ust. 2 ustawy nie może budzić wątpliwości, że podstawową przesłankę, którą należy rozważyć rozpoznając wniosek dłużnika alimentacyjnego jest - jego sytuacja dochodowa i rodzinna. Prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy wymagało od organu dokonania szczegółowej analizy i oceny sytuacji dochodowej i rodzinnej wnioskodawcy. Takiej szczegółowej analizy i oceny sytuacji dochodowej i rodzinnej skarżącego, zdaniem Sądu, organ nie dokonał. Organy odniosły się przed wszystkim do okoliczności pozbawienia wnioskodawcy wolności. Poza sporem było, że skarżący przebywa w Zakładzie Karnym i otrzymuje wynagrodzenie w wysokości 419 zł netto. Jednak ograniczenie rozważań zasadniczo tylko do tych okoliczności powoduje, że dokonana przez organy ocena jest niepełna. Przy czym należy podzielić stanowisko organu poparte orzecznictwem, że sam pobyt w więzieniu nie stanowi podstawy do umorzenia należności i nie zwalnia dłużnika z obowiązku uregulowania zadłużenia. Sytuacji dochodowej nie można sprowadzać tylko do faktu uzyskiwania wynagrodzenia przez osobę osadzoną w zakładzie penitencjarnym oraz ewentualnej możliwości podjęcia zatrudnienia po jego opuszczeniu (kwiecień 2015 r.). Zwłaszcza gdy brak jest jakichkolwiek innych ustaleń dotyczących jej sytuacji materialnej czy finansowej (w tym przypadku skarżącego będącego dłużnikiem alimentacyjnym). Ponadto organy obu instancji nie rozważyły sytuacji rodzinnej wnioskodawcy, do czego były zobowiązane w świetle dyspozycji art. 30 ust. 2 ustawy. Nie poczyniły również ustaleń w tym przedmiocie. Nie można zatem uznać, aby dokonana analiza i ocena były wystarczające i pozwalały na prawidłowe rozpoznanie wniosku. Takim postępowaniem organy naruszyły ciążący na nich obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego. W ocenie Sądu, zaniechania w powyższej opisanym zakresie powodują, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W konsekwencji organ dopuścił się również naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Można tu dodać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w przypadku decyzji uznaniowej na organie rozpoznającym sprawę ciąży obowiązek szczególnej dbałości o dokonanie ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz staranne wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu rozstrzygnięcia. Uzasadnienie powinno stwarzać (stronie postępowania oraz organowi wyższego stopnia, bądź sądowi administracyjnemu) możliwość kontroli prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Niezależnie od dokonanych powyżej rozważań, należy zauważyć, że zgodnie z przepisem art. 27 ust. 2 ustawy - organ właściwy wierzyciela wydaje, po zakończenia okresu świadczeniowego lub po uchyleniu decyzji w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, decyzję administracyjną w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Przy czym, dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami (art. 27 ust.1 ustawy). Jak wynika z treści decyzji organu pierwszej instancji, w sprawach zwrotu przez dłużnika należności zostały wydane trzy decyzje, a mianowicie: decyzja z dnia 30 grudnia 2009 r., nr [[...]], decyzja z dnia 23 listopada 2010 r., nr [[...]] oraz decyzja z dnia 26 października 2011 r., nr [[...]]. Wszystkie te decyzje zostały wydane przez Prezydenta Miasta i odnosiły się odpowiednio trzech okresów świadczeniowych, w których wypłacono świadczenia alimentacyjne: 2008/2009, 2009/2010 i 2010/ 2011. W toku postępowania odwoławczego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zwróciło się telefonicznie do organu pierwszej instancji o przesłanie m. in. decyzji żądania zwrotu wystawionych dla dłużnika. W odpowiedzi, wraz z pismem z dnia 2 października 2012 r. nadesłano jako załączniki kserokopie przedmiotowych decyzji, upomnień i zwrotek (vide: pismo z dnia 2 października 2012 r. - k. 23). Analiza załączników wskazuje, że brak jest zwrotnego poświadczenia odbioru decyzji z dnia 26 października 2011 r., nr [[...]] (brak jej również w aktach organu pierwszej instancji). Nie można zatem przyjąć, że decyzja ta została dłużnikowi doręczona. Tym samym rozstrzygnięcie organu w tym zakresie odmowy umorzenia płatności było co najmniej przedwczesne. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien uwzględnić poczynione powyżej uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, zwłaszcza dotyczące treści wniosku dłużnika. Następnie wyjaśni kwestię skuteczności doręczenia ostatniej decyzji nakazującej zwrot świadczeń, a następnie dokona niezbędnych ustaleń w celu pełnej oceny sytuacji dochodowej oraz rodzinnej skarżącego. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.