III SA/Gd 755/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi P. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia 5 lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej oddala skargę. Decyzją z dnia 10 czerwca 2016 r. Starosta [...] orzekł o pozbawieniu P. Z. statusu osoby bezrobotnej od dnia 24 czerwca 2015 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że P. Z. zarejestrował się w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna w dniu 26 maja 2015 r. W dniu 24 listopada 2015 r. do urzędu pracy wpłynęła decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia 18 listopada 2015 r. o przyznaniu P. Z. prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 24 sierpnia 2015 r. na 90 dni. Od dnia 22 listopada 2015 r. P. Z. utracił prawo do zasiłku dla bezrobotnych z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania. W dniu 10 czerwca 2016 r. P. Z. stawił się w urzędzie pracy i przedłożył decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] Wydział Realizacji umów międzynarodowych w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2016 r. o przyznaniu prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy od dnia 24 czerwca 2015 r. Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził, że P. Z. od dnia 24 czerwca 2015 r. nie spełnia przesłanek pozwalających na legitymowanie się statusem osoby bezrobotnej. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 pkt 1 lit c cyt. ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. 2016, poz. 645 ze zm.), ilekroć w ustawie jest mowa o bezrobotnym – oznacza to osobę zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy, jeżeli nie nabyła prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy. Stosowanie zaś do art. 78 ust. 4 cyt. ustawy, w przypadku przyznania bezrobotnemu prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy na okres, w którym był bezrobotny, pozbawienie statusu bezrobotnego następuje za okres, za który przyznano rentę z tytułu niezdolności do pracy. P. Z. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, wskazując, że decyzję o przyznaniu renty w wysokości 359, 26 zł otrzymał dopiero w kwietniu 2016 r. (decyzja ZUS z dnia 26 kwietnia 2016 r.), a na jej wydanie oczekiwał ponad rok. Odwołujący się podkreślił, że wniosek o zasiłek dla bezrobotnych składał "po pracy za granicą, która ustała 23 marca 2015 r." i wypłacony zasiłek powinien być liczony od tego czasu. Wskazał, że nie chce ponosić odpowiedzialności za opieszałość organów w podejmowaniu decyzji i przekazywaniu dokumentów. Szczególnie, że z przyznanej mu renty nie jest w stanie utrzymać się bez pomocy rodziny. Decyzją z dnia 5 lipca 2016 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 33 ust 4 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit c, art. 78 ust. 4, art. 33 ust. 4ca ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania przed organem I instancji (w sprawie). Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu, że zgodnie z przepisami ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w przypadku osób bezrobotnych, które nabyły prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy, o utracie statusu osoby bezrobotnej decyduje okoliczność, czy przyznana im renta przekracza połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę. Jak wynika z akt sprawy, P. Z. uzyskał prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy w kwocie 368, 88 zł (od 1 marca 369, 77 zł), a więc - w wysokości nieprzekraczającej połowy minimalnego wynagrodzenia za pracę. Zgodnie bowiem z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 11 września 2014 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2015 r. (Dz.U. 2014, poz. 1220), kwotę minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2015 r. ustalono na poziomie 1750 zł. Natomiast od dnia 1 stycznia 2016 r. minimalne wynagrodzenie za pracę ustalono w kwocie 1850 zł – rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 września 2015 r. w sprawie minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2016 r. Z uwagi na powyższe, organ odwoławczy wskazał, że w sprawie brak jest podstaw, aby na mocy art. 33 ust. 4 pkt 1 oraz art. 78 ust. 4 cyt. ustawy orzec wobec P. Z. o utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem 24 czerwca 2015 r. Następnie, w dniu 21 lipca 2016 r., Wojewoda [...] wniósł do Ministerstwa Rodziny Pracy i Polityki Społecznej o stwierdzenie nieważności własnej decyzji z dnia 5 lipca 2016 r., jako wydanej bez podstawy prawnej. Organ podkreślił, że on sam uznaje, że wydana decyzja jest prawidłowa, jednak, jak wynika z analizy orzecznictwa, dokonanej przez organ po wydaniu decyzji (m.in. wyrok NSA z dnia 2 września 2015 r. sygn. akt IOSK 419/14), sądy administracyjne przychylają się do odmiennej interpretacji art. 2 ust. 1 pkt 2 lit c cyt. ustawy, wskazując, że przepis ten wyklucza możliwość przysługiwania statusu bezrobotnego osobie posiadającej prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, bez względu na jej wysokość. Wskazane w tym przepisie ograniczenie wysokości świadczenia, warunkujące możliwość nabycia tego statusu dotyczy bowiem, ich zdaniem, wyłącznie renty rodzinnej, a nie pozostałych, wymienionych w nim świadczeń. Po otrzymaniu kopii wniosku Wojewody, skierowanego do Ministerstwa RP i PS, P. Z. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku o dokonanie przez Sąd oceny zgodności z prawem decyzji wydanej przez Wojewodę [...]. W skardze złożonej do Sądu P. Z. podkreślił, że zaprezentowana we wniosku o stwierdzenie nieważności interpretacja spornego przepisu jest niezrozumiała. W ocenie skarżącego skoro ustawodawca wskazał, że " nie nabyła prawa do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy, renty szkoleniowej, renty socjalnej, renty rodzinnej w wysokości nie przekraczającej połowy minimalnego wynagrodzenia za pracę", to oznacza, że ustawodawca wymienia po przecinku wszystkie rodzaje świadczeń których nabycie nie skutkuje utratą statusu osoby bezrobotnej, jeżeli tylko ich wysokość nie przekracza określonej kwoty – ograniczenie to dotyczy zatem nie tylko wysokości uzyskanej renty rodzinnej, ale ma zastosowanie do wszystkich wymienionych w cytowanym przepisie świadczeń. W odpowiedzi na skargę organ wniósł początkowo o zawieszenie postępowania sądowego do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji; następnie okazało się jednak, że wniosek o stwierdzenie nieważności własnej decyzji pochodził z daty późniejszej, niż skarga skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez P. Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej w skrócie p.p.s.a.) sąd rozstrzygając sprawę w jej granicach nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może jednak wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.) W sprawie niniejszej skarga podlegała oddaleniu. Mając na uwadze wyrażony w art. 134 § 2 p.p.s.a. zakaz reformationis in peius, czyli zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego, rozpoznanie przez Sąd skargi wniesionej przez P. Z. nie mogło skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji Wojewody [...]. Wynikający z art. 134 § 2 p.p.s.a zakaz wyraża się w niedopuszczalności pogorszenia przez Sąd (obiektywnie) sytuacji prawnej strony ukształtowanej na skutek wydania przez organ administracji zaskarżonej przez tę stronę decyzji odwoławczej. W tym kontekście szczególną kategorię spraw sądowoadmisnitracyjnych stanowią te sprawy, w których skarżący wnosi do Sądu skargę na korzystną dla siebie decyzję administracyjną. Sytuacja taka ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Przedmiotem kontroli Sądu jest bowiem decyzja Wojewody [...] uchylająca decyzję organu I instancji o pozbawianiu P. Z. statusu osoby bezrobotnej i umarzająca postępowanie w sprawie w I instancji. Nienależnie od przedstawionej przez organ odwoławczy interpretacji przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zaskarżona decyzja jest obiektywnie korzystna dla skarżącego. Jej wydanie wyeliminowało bowiem z obrotu prawnego decyzję pozbawiającą skarżącego uprawnienia do legitymowania się statusem osoby bezrobotnej. Umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego w tej sprawie spowodowało w efekcie, że skarżący zachował status osoby bezrobotnej, pomimo przyznanej mu renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. A contrario, uchylenie decyzji Wojewody [...] przez Sąd, obiektywnie pogorszyłoby sytuację skarżącego. Wiązałoby się to bowiem z "aktualizacją" decyzji organu I instancji, pozbawiającą skarżącego ww. statusu. Zakaz reformationis in peius nie dotyczy sytuacji, w których zaskarżony akt dotknięty jest naruszeniem prawa skutkującym stwierdzenie jego nieważności. W takim wypadku, sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić skargę, mimo, że wydany wyrok pogorszy sytuację skarżącego. Jednak, co istotne, dla stwierdzenia nieważności decyzji przez Sąd, konieczna jest możliwość jednoznacznego ustalenia, że zaskarżona decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wymienionych poniżej wad, to znaczy: - wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, są to bowiem przesłanki stwierdzenia nieważności wymienione enumeratywnie w art. 156 § 1 Kpa. Ustalenie przez Sąd jednej z w/w wad musi być jednoznaczne. Istnienie niedających się usunąć na podstawie akt sprawy wątpliwości co do tego, czy organ odwoławczy rzeczywiście dopuścił się jednego z wymienionych w art. 156 § 1 Kpa naruszeń, wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji przez Sąd. Zgodnie z art. 133 p.p.s.a. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Sąd nie dokonuje zatem, co do zasady, samodzielnych ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Bezsporne jest, że z akt przedmiotowej sprawy wynikają następujące fakty: zakończenie przez skarżącego pracy za granicą w dniu 23 marca 2015 r.; uzyskanie prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy od dnia 14 czerwca 2015 r.; zarejestrowanie się przez skarżącego w urzędzie pracy jako osoby bezrobotnej w dniu 26 maja 2015 r. i przyznanie skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 24 sierpnia 2015 r. na okres 90 dni, tj. do dnia 22 listopada 2015 r. Ponieważ renta z tytułu częściowej niezdolności do pracy została przyznana dopiero na mocy decyzji z dnia 26 kwietnia 2016 r., w odniesieniu do sytuacji skarżącego konieczne było rozstrzygnięcie, czy mógł on w okresie po 14 czerwca 2015 tj. od dnia przyznania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, legitymować się także (równolegle) statusem osoby bezrobotnej. W przedmiotowej sprawie, organ I instancji, organ odwoławczy, a następnie skarżący przedstawili kolejno, różniące się od siebie interpretacje przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w zakresie definicji osoby bezrobotnej. Jednak wykładni poddawany był wyłącznie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit c ustawy, zgodnie z którym "ilekroć w ustawie mowa jest o bezrobotnym oznacza to osobę [...] zdolną i gotowa do podjęcia zatrudnienia [...], jeżeli (lit c) nie nabyła prawa do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy, renty szkoleniowej, renty socjalnej, renty rodzinnej w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę (...)". Jak zasadnie wskazał organ odwoławczy, interpretacja wskazanego przepisu jest sporna również w orzeczeniach sądów administracyjnych. Wątpliwości interpretacyjne ww. przepisu dotyczą tego, czy zwrot "w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę" należy odnosić do wszystkich wymienionych w przepisie świadczeń, czy jedynie - do renty rodzinnej. Niezależnie od ww. rozbieżności interpretacyjnych, istnienie których już samo w sobie wyłączało możliwość stwierdzenia nieważności przez Sąd zaskarżonej decyzji, w sprawie nie wzięto pod uwagę, że w chwili orzekania przez organ I instancji w cyt. ustawie obowiązywał już przepis z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit ca, zgodnie z którym, warunkiem uznania za osobę bezrobotną jest także stwierdzenie w stanie faktycznym sprawy, że osoba ta "nie nabyła prawa do emerytury albo renty z tytułu niezdolności do pracy, przyznanej przez zagraniczny organ emerytalny lub rentowy, w wysokości co najmniej najniższej emerytury albo renty z tytułu niezdolności do pracy, o których mowa w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Analiza przepisu art. 78 ust. 4 ustawy, będącego również podstawą orzekania przez organ odwoławczy, prowadzi – w ocenie sądu w składzie orzekającym do wniosku, że rozumienie definicji osoby bezrobotnej prezentowane w zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy jest prawidłowe. W ustępie 4 omawianego art. 78 mowa jest o tym, że "w przypadku przyznania bezrobotnemu [....] renty z tytułu niezdolności do pracy [....], pozbawienie statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku następuje za okres, za który przyznano [....] rentę z tytułu niezdolności do pracy [...] lub rentę rodzinną w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę". "Lub" oznacza oczywiście koniunkcję, zatem – określenie wysokości przyznanego świadczenia odnosi się zarówno do "renty rodzinnej" jak i wszystkich świadczeń wymienionych uprzednio w przepisie. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 11 września 2014 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2015 r.( Dz. U. z 2014 r. poz. 1220), od dnia 1 stycznia 2015 r. ustalono minimalne wynagrodzenie za pracę w wysokości 1750 zł, zatem – skoro wysokość renty P. Z. wynosiła od 24.06.2015 r. – 368,88 zł, a od 1.03.2016 r. – 369.77 zł miesięcznie, to jej wysokość nie przekraczała połowy ww. miesięcznego wynagrodzenia za pracę. Dodatkowo - na podstawie akt przedmiotowej sprawy nie sposób jednoznacznie ustalić innych, mogących mieć znaczenie w sprawie okoliczności – np. i tej, czy w odniesieniu do przyznanej skarżącemu renty zastosowanie powinien mieć art. 2 ust. 1 pkt 2 lit c czy też art. 2 ust. 1 pkt 2 lit ca cyt. ustawy jak i tego, czy P. Z. uzyskał, na czas przyznania renty, orzeczenia o częściowej niezdolności do pracy. Te okoliczności dodatkowo wyłączały możliwość rozważań w przedmiocie ewentualnego stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.