III SA/Gd 756/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.) Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 6 sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 6 lipca 2015r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 6 sierpnia 2015r. nr [...], działając na podstawie m.in. art. 8 ust. 1 pkt 2 oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2015r., poz. 163), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 6 lipca 2015r. nr [...], wydaną w oparciu o art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 39, art. 41, art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, którą odmówiono Z. S. przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup leków. W uzasadnieniu podano, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, przysługuje osobie w rodzinie, której dochód nie przekracza kwoty 456 zł. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że wnioskodawca z żoną prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Z. S. posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności, wymaga długotrwałego leczenia. Wnioskodawca i jego żona są bierni zawodowo. Dochodem rodziny jest renta chorobowa żony wnioskodawcy w wysokości 916,51 zł, co stanowi łączny dochód w rodzinie. Kryterium dochodowe dla danej rodziny wynosi 912,00 zł i tym samym zostało przekroczone kryterium dochodowe uprawniające do przyznania pomocy finansowej. Ponadto organ wskazał, że wnioskodawcy został przyznany specjalny zasiłek celowy na zakup leków w wysokości 150 zł, jednak ten odmawia odbioru tej pomocy finansowej. Organ wyjaśnił, że z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej wynika, że zasiłek celowy może być przyznany, wobec czego pomoc może, a nie musi być przyznana, a jej wysokość jest uzależniona m.in. od wysokości środków przekazywanych z budżetu. Dalej podano, że zadania instytucji pomocy społecznej obejmują wspieranie wszystkich osób i rodzin tego potrzebujących, są więc obowiązane do podzielenia posiadanych środków tak, aby nikt w trudnej sytuacji nie pozostał bez wsparcia. W sprawie nie zaistniały przesłanki do przyznania zasiłku celowego przewidzianego w art. 39 ustawy o pomocy społecznej, który jest świadczeniem pieniężnym zależnym od spełnienia kryterium dochodowego. Dalej wyjaśniono, że nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Strona, z uwagi na trudną sytuację bytową, jest systematycznie obejmowana pomocą ze strony Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w różnych formach. Wnioskodawca otrzymał zasiłek stały, którego nie odebrał i nie skorzystał z tej formy pomocy. Dodatkowo otrzymał także pomoc na żywność i zakup leków. Podano również, że organ nie może sprostać oczekiwaniom wnioskodawcy i systematycznie co miesiąc pokrywać koszt zakupu leków w pełnej wysokości. Takie roszczenie nie jest uzasadnione. Wyjaśniono, że celem pomocy społecznej nie jest wyręczanie strony w zaspokajaniu jej wszystkich potrzeb życiowych, lecz wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Wynika to z treści art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, Z. S. wniósł o jej uchylenie. Skarżący twierdził, że jego intencją nie jest oczekiwanie na otrzymywanie systematycznej pomocy finansowej ze strony organu. Zarzucił, że w zaskarżonej decyzji organ skupił się na dochodzie żony, ale już nie wyliczył ile pozostaje żonie na życie. Natomiast nie ustalono, ile wnioskodawca jest w stanie wyłożyć na zakup swoich niezbędnych leków. Zarzucił organom niesprawiedliwy i pozostający poza kontrolą rozdział środków finansowych. W ocenie skarżącego - w jego sytuacji - odpowiednią kwotą zasiłku celowego byłaby kwota 456 zł. Przyznał, że co miesiąc otrzymuje zasiłek na zakup posiłku lub żywności w wysokości 250 zł i od tych decyzji się nie odwołuje, ponieważ kwota przyznanej pomocy finansowej mieści się w granicach średniej wysokości przyznanych świadczeń z pomocy społecznej. Twierdził ponadto, że pomoc ta mogłaby być wyższa z uwagi na jego trudną sytuację osobistą i zdrowotną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. , poz. 270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. Analizując zaskarżone do Sądu rozstrzygnięcia w oparciu o ww. kryterium należy w pierwszej kolejności wskazać, że w świetle art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 z późn. zm., dalej jako: "ustawa") społecznej pomocy udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu ubóstwa, sieroctwa, bezdomności; bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby (...). Z treści art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy, jak i z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823) wynika, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 78 i 91, przysługuje: osobie w rodzinie, której dochód nie przekracza kwoty 456 zł, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15, wśród których jest m.in. niepełnosprawność i długotrwała choroba. Skarżący wraz z żoną prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe, małżonkowie są osobami niepełnosprawnymi w stopniu umiarkowanym, wymagają długotrwałego leczenia. Nie ulega wątpliwości, że dochód dwuosobowego gospodarstwa domowego w wysokości 916,51 zł miesięcznie przekracza kryterium ustawowe uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej, a wynoszące (w danym czasie) dla takiego gospodarstwa 912,00 zł. Skarżącemu, co wynika z akt, przyznawano wcześniej pomoc, w tym w miesiącu lipcu 2015 r. pomoc na zakup posiłku lub żywności w wysokości 250 zł. Na marginesie, odnosząc się do twierdzeń skargi dotyczących sposobu obliczenia przez organ wysokości dochodu uzyskiwanego przez skarżącego, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 6 pkt 3 ustawy dochód na osobę w rodzinie to dochód rodziny podzielony przez liczbę osób w rodzinie; zaś dochód rodziny to suma miesięcznych dochodów osób w rodzinie ( art. 6 pkt 4 ustawy). Skarżący prowadzi wraz z żoną dwuosobowe gospodarstwo domowe, zatem na dochód rodziny składają się również dochody uzyskiwane przez żonę skarżącego. W orzecznictwie powszechnie przyjęte jest stanowisko, według którego przy braku podstaw na przyznania wnioskodawcy świadczenia w formie zasiłku celowego, należy również ocenić, czy okoliczności sprawy uzasadniałyby przyznanie zasiłku celowego specjalnego, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy, w myśl którego w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Specjalny zasiłek celowy może być zatem przyznany osobie lub rodzinie uzyskującej dochód przekraczający kryterium dochodowe. Jednocześnie art. 41 pkt 1 ustawy nakłada na organ pomocy społecznej obowiązek rozważenia sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o pomoc w kategoriach "przypadku szczególnie uzasadnionego", przy czym na ocenę w tym zakresie nie ma wpływu wysokość uzyskiwanego dochodu. Celem tego przepisu jest bowiem stworzenie możliwości przyznania żądanego zasiłku celowego właśnie w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza kryterium dochodowe ustalone w art. 8 ust. 1 ww. ustawy. Co istotne, ustawodawca nie wyjaśnia co należy uznać za szczególnie uzasadnione przypadki. Nadto z art. 3 ust. 3 i 4 ustawy wynika, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia z pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób korzystających z pomocy powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Decyzja o przyznaniu specjalnego zasiłku celowego ma jednakże charakter uznaniowy, co wynika z użytego przez ustawodawcę sformułowania "[...] może być przyznany [...]". Decyzja w tym przedmiocie podejmowana jest więc na podstawie tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że w odróżnieniu od form obowiązkowych pomocy właściwy organ może, lecz nie musi go przyznać w przypadku wystąpienia przesłanek ich przyznania. Podkreślić jednak należy, że uznaniowość nie oznacza dowolności organu w tym zakresie, zarówno co do rodzaju przesłanek odmowy przyznania zasiłku jak i oceny ich zaistnienia w konkretnym przypadku. Uznanie administracyjne podlega kontroli organu odwoławczego. Organy administracji wskazały, że powodem odmowy przyznania pomocy są aktualne możliwości pomocy społecznej. Okoliczność ta, zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy może stanowić przesłankę odmowy przyznania zasiłku celowego bądź jego ustalenia w niższej niż potrzebna na zaspokojenie potrzeb wysokości. W decyzji organ winien jednak poczynić ustalenia umożliwiające dokonanie kontroli zaistnienia takiej przesłanki, w przeciwnym razie w istocie powołanie się na ogólnikową formułę braku środków i możliwości pomocy społecznej umożliwiałoby oddalenie wniosku bądź przyznanie pomocy nieadekwatnej w stosunku do potrzeb w każdej sytuacji, wyłączając możliwość weryfikacji tak motywowanej decyzji. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji, po ustaleniu, że dochód uzyskiwany przez skarżącego przekracza kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania pomocy, powołał się na art. 41 ust. 1 ustawy. Organ wskazał, że specjalny zasiłek celowy nie jest świadczeniem obligatoryjnym, a możliwości finansowe Ośrodka pozwalają tylko na zabezpieczenie podstawowych potrzeb osób i rodzin kwalifikujących się do świadczeń z pomocy społecznej, w pierwszej kolejności pomoc udzielana jest osobom, które nie uzyskują żadnego dochodu i mieszczą się w kryterium dochodowym. Z kolei odnośnie decyzji organu odwoławczego, organ ten w ogóle nie odniósł się do kwestii możliwości przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego, co wynika z analizy podstawy prawnej i uzasadnienia decyzji. Organ ograniczył swoje rozważania jedynie do analizy art. 39 ustawy i możliwości przyznania na jego podstawie zasiłku celowego. Odnosząc się do powyższego Sąd wskazuje, że w przypadku skarżącego uzyskiwany przez niego dochód przekracza kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania świadczeń z pomocy społecznej o 2,3 zł. Z treści wywiadu środowiskowego wynika, że w planie pomocy przewidziano przyznanie wnioskodawcy - z zadań zleconych pomocy w postaci świadczenia pieniężnego na żywność w wysokości 250 zł. Odmowa przyznania zasiłku w odniesieniu do stwierdzonych potrzeb ( konieczność zakupu leków i żywności) i trudnej sytuacji finansowej, w jakiej znajduje się skarżący, wymagała zatem szczegółowego uzasadnienia. W wydanych w sprawie decyzjach brak jest ustaleń, umożliwiających dokonanie oceny, że przyznanie skarżącemu pomocy przekraczało możliwości pomocy społecznej, wyznaczone wielkością posiadanych przez organy pomocy społecznej środków finansowych i potrzebami innych osób korzystających z pomocy Ośrodka. W szczególności brak jest ustaleń odnośnie wysokości pozostających w dyspozycji Ośrodka w badanym okresie środków finansowych, wielkości środków wydatkowanych na realizację świadczeń w formie zasiłków celowych i celowych specjalnych, ilości osób objętych ww. pomocą społeczną i ubiegających się o przyznanie takiej pomocy oraz zakresu przyznawanej takim osobom pomocy. W toku postępowania organ administracji uchybił obciążającym go z mocy art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a., obowiązkom wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Naruszenie przepisów postępowania mogło wywrzeć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji winien zatem poczynić ustalenia dotyczące potrzeb skarżącego oraz finansowych możliwości Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S., a następnie określić, wynikający z tych ustaleń zakres pomocy. Mając na uwadze powyższe okoliczności oraz fakt, że rozpoznanie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania w znacznej części, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.