III SA/Gd 757/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.) Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 6 sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 29 czerwca 2015 r. nr [...] oraz decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 11 czerwca 2015 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 6 sierpnia 2015r. nr [...], działając na podstawie m.in. art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2015r., poz. 163), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 29 czerwca 2015r. nr [...], wydaną w oparciu o art. 7, art. 8, art. 41 pkt 1, art. 100, art. 106a , art. 107 i art. 109 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 132 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, którą przyznano Z. S. specjalny zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup leków w miesiącu lipcu 2015r. w kwocie 150 zł jednorazowo. W uzasadnieniu podano, że wnioskodawca z żoną prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Z. S. posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności, wymaga długotrwałego leczenia. Wnioskodawca i jego żona są bierni zawodowo. Dochodem rodziny jest renta chorobowa żony wnioskodawcy w wysokości 916,51 zł, oraz zasiłek stały w wysokości 30 zł, co stanowi łączny dochód w rodzinie (946,51 zł). Kryterium dochodowe dla danej rodziny wynosi 912,00 zł i tym samym zostało przekroczone kryterium dochodowe uprawniające do przyznania pomocy finansowej. Organ ustalił, że koszty związane z utrzymaniem rodziny wynoszą 706,48 zł (czynsz – 349,27 zł, energia co 2 m-ce – 117,21 zł, telefon – 60 zł, koszt leków 180 zł). Na żywność i niezbędne środki do życia rodzinie pozostaje kwota 210,03 zł. Zdaniem organu choroby, na które cierpi strona, niewątpliwie powodują liczne problemy życiowe, nie mają one jednak charakteru niecodziennego. Mając na uwadze treść art. 41 ustawy o pomocy społecznej organ wyjaśnił, że istotą specjalnego zasiłku celowego jest to, iż jest on udzielany osobie potrzebującej w przypadku zaistnienia szczególnych okoliczności, jednorazowo, na konkretny cel. Pomoc społeczna nie może być dostarczaniem świadczeń pieniężnych w wysokości pożądanej przez wnioskodawcę. Ma to być pomoc w trudnej sytuacji życiowej, a nie zasiłek pokrywający koszty utrzymania. Wnioskodawca często korzysta z pomocy ośrodka i jest objęty pomocą społeczną, lecz zaspokojeniu nie podlegają jego wszystkie roszczenia o udzielenie pomocy. Przyznanie zasiłku celowego nie zaspokoi wszystkich potrzeb wnioskodawcy, ale wysokość przyznanej kwoty wynika z oceny jego sytuacji życiowej i z aktualnych możliwości ośrodka. W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, Z. S. wniósł o jej uchylenie. Skarżący twierdził, że jego intencją nie jest oczekiwanie na otrzymywanie systematycznej pomocy finansowej ze strony organu. Zarzucił, że w zaskarżonej decyzji organ skupił się na dochodzie żony, ale już nie wyliczył ile pozostaje żonie na życie. Natomiast nie ustalono, ile wnioskodawca jest w stanie wyłożyć na zakup swoich niezbędnych leków. Zarzucił organom niesprawiedliwy i pozostający poza kontrolą rozdział środków finansowych. W ocenie skarżącego - w jego sytuacji - odpowiednią kwotą zasiłku celowego byłaby kwota 456 zł. Przyznał, że co miesiąc otrzymuje zasiłek na zakup posiłku lub żywności w wysokości 250 zł i od tych decyzji się nie odwołuje, ponieważ kwota przyznanej pomocy finansowej mieści się w granicach średniej wysokości przyznanych świadczeń z pomocy społecznej. Twierdził ponadto, że pomoc ta mogłaby być wyższa z uwagi na jego trudną sytuację osobistą i zdrowotną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. , poz. 270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 sierpnia 2015 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 29 czerwca 2015 r., którą przyznano Z. S. specjalny zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup leków w miesiącu lipcu 2015r. w kwocie 150 zł jednorazowo. W podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji powołano art. 132 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 276 ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako - "k.p.a.". W jej uzasadnieniu organ stwierdził, że: " Po ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia 27.03.2015 r. i przeanalizowaniu dokumentacji uznano, że odwołanie od decyzji nr [...] z dnia 11.06.2015 r. wniesione w dniu 22.06.2015 r. zasługuje w całości na uwzględnienie." Z powyższego wynika, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia 29 czerwca 2015 r. została wydana w wyniku dokonania autokontroli na skutek wniesienia przez stronę odwołania od decyzji z dnia 11 czerwca 2015 r.. Podstawę takiego procedowania przez organ pierwszej instancji stanowił przepis art. 132 k.p.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję (§1). Przepis § 1 stosuje się także w przypadku, gdy odwołanie wniosła jedna ze stron, a pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania (§ 2). Od nowej decyzji służy stronom odwołanie (§ 3). Powyższe unormowanie stanowiące wyjątek od zasady związania organu administracji własną decyzją administracyjną, pozwala na autokontrolę wydawanych przez organy administracyjne decyzji. Kontrola ta może jednakże być dokonywana po spełnieniu ściśle określonych w tym przepisie przesłanek. Przesłankami tymi są wniesienie odwołania przez wszystkie strony oraz uznanie przez organ administracji, że odwołanie to zasługuje na uwzględnienie w całości. Możliwość wydania decyzji w trybie art. 132 k.p.a. jest ponadto ograniczona w czasie i może nastąpić w terminie 7 dni od otrzymania odwołania (art. 133 k.p.a.). Na wstępie należy podnieść, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nieprawidłowo uznało, że decyzja wydana przez organ pierwszej instancji jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, w tym z dyspozycją przepisu art. 132 K.p.a. Przepis art. 132 § 1 k.p.a. in fine przewiduje wydanie nowej decyzji, w której organ pierwszej instancji uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Jednak jak wskazuje się w doktrynie prawa "Ponieważ kodeks nie przewiduje w art. 138 decyzji o zmianie zaskarżonej odwołaniem decyzji, należy więc uznać, że organ pierwszej instancji powinien uchylić swoją decyzję i orzec co do istoty sprawy zgodnie z żądaniem odwołania lub umorzyć postępowanie, jeżeli taki był wniosek strony odwołującej się" (zob. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2005, s. 770). Wynika z powyższego, że organ pierwszej instancji dokonując w trybie art. 132 k.p.a. autokontroli swojej decyzji z dnia 11 czerwca 2015 r., winien był w pierwszej kolejności uchylić ww. decyzję w całości, a następnie orzec co do istoty sprawy. W decyzji z dnia 29 czerwca 2015 r. organ pierwszej instancji orzekł co do istoty sprawy, bez jednoczesnego uchylenia wydanej decyzji z dnia 11 czerwca 2015r. W wyniku tego w obrocie prawnym znalazły się dwie decyzje Prezydenta Miasta orzekające w sprawie wszczętej wnioskiem skarżącego z dnia 27 marca 2015 r.: decyzja z dnia 11 czerwca 2015 r. odmawiająca przyznania pomocy finansowej i decyzja z dnia 29 czerwca 2015 r. przyznająca specjalny zasiłek celowy. Jak wskazano wcześniej, przepis art. 132 k.p.a. daje organowi pierwszej instancji uprawnienie do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji, tylko gdy zostaną spełnione przesłanki określone w § 1 i § 2 tego przepisu oraz pod warunkiem dochowania terminu określonego w przepisie art. 133 k.p.a. W niniejszej sprawie siedmiodniowy termin został przez organ pierwszej instancji zachowany, a odwołanie zostało wniesione przez jedynego uczestnika postępowania – Z. S. Nadto, jeżeli organ pierwszej instancji przyjął, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, to winien dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie bowiem z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 132 § 1 k.p.a., z uzasadnienia takiej decyzji musi wynikać treść i zakres zawartych w odwołaniu żądań oraz treść zarzutów postawionych decyzji organu pierwszej instancji. Takiego ustalenia, zwłaszcza co do treści i zakresu żądania skarżącego, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kasacyjnej nie ma. Skoro tylko uwzględnienie w całości odwołania (żądania) uprawnia organ pierwszej instancji do wydania nowej decyzji, to organ ten musi wykazać, że przesłanka ta została spełniona Wobec powyższego stwierdzić należy, że wydana przez organ pierwszej instancji decyzja z dnia 29 czerwca 2015 r. narusza art. 132 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.. Tym samym decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy ww. decyzję, narusza art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy co skutkuje koniecznością uchylenia decyzji organów administracji obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Korzystając z uprawnień określonych przez art. 135 p.p.s.a. kontrolą sądowoadministracyjną została objęta także decyzja organu pierwszej instancji z dnia 11 czerwca 2015 r.. Przepis ten rozszerza bowiem właściwość sądu do kontroli i stosowania środków przewidzianych ustawą w celu usunięcia naruszenia w stosunku do innych aktów lub czynności, nie tylko do zaskarżonego aktu, jeśli jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Należało więc również uchylić pierwotną decyzję Prezydenta Miasta z dnia 11 czerwca 2015 r., którą odmówiono skarżącemu przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Wadliwość tej decyzji dostrzegły organy uznając za zasadne przyznanie skarżącemu pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji, po ustaleniu, że dochód uzyskiwany przez skarżącego przekracza kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania pomocy, powołał się na art. 41 ust. 1 ustawy. Organ wskazał, że po wnikliwym przeanalizowaniu sytuacji rodziny stwierdzono, że nie zachodzą szczególne okoliczności umożliwiające przyznanie. Organ powołał się również na możliwości finansowe Ośrodka, które pozwalają tylko na zabezpieczenie podstawowych potrzeb osób i rodzin kwalifikujących się do świadczeń z pomocy społecznej. Odnosząc się do powyższego Sąd wskazuje, że w przypadku skarżącego uzyskiwany przez niego dochód przekracza kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania świadczeń z pomocy społecznej o 17,25 zł. Z treści wywiadu środowiskowego wynika, że w planie pomocy przewidziano przyznanie wnioskodawcy - z zadań zleconych pomocy w postaci świadczenia pieniężnego na żywność w wysokości 250 zł, wcześniej przyznano mu zasiłek stały w wysokości 30,00 zł. Odmowa przyznania zasiłku w odniesieniu do stwierdzonych potrzeb ( konieczność zakupu leków i żywności) i trudnej sytuacji finansowej, w jakiej znajduje się skarżący, wymagała zatem szczegółowego uzasadnienia. W wydanej w sprawie decyzji brak jest ustaleń, umożliwiających dokonanie oceny, że przyznanie skarżącemu pomocy przekraczało możliwości pomocy społecznej, wyznaczone wielkością posiadanych przez organy pomocy społecznej środków finansowych i potrzebami innych osób korzystających z pomocy Ośrodka. W szczególności brak jest ustaleń odnośnie wysokości pozostających w dyspozycji Ośrodka w badanym okresie środków finansowych, wielkości środków wydatkowanych na realizację świadczeń w formie zasiłków celowych i celowych specjalnych, ilości osób objętych ww. pomocą społeczną i ubiegających się o przyznanie takiej pomocy oraz zakresu przyznawanej takim osobom pomocy. W toku postępowania organ administracji uchybił obciążającym go z mocy art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a., obowiązkom wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Naruszenie przepisów postępowania mogło wywrzeć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji winien zatem poczynić ustalenia dotyczące potrzeb skarżącego oraz finansowych możliwości Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, a następnie określić, wynikający z tych ustaleń zakres pomocy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 135 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku.