III SA/Gd 758/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Gminy z dnia 7 kwietnia 2011 r. nr [...] w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą z dnia 7 kwietnia 2011 r. nr [...] Rada Gminy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. nr 180, poz. 1493 ze zm. – dalej jako "ustawa"), określiła tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości i zarzucając istotne naruszenie prawa, to jest - art. 2, 7 i 88 ust.1 Konstytucji w zw. z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art.2 ust. 1 , art. 4 ust.1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tj. Dz. U. z 2019 r, poz. 1461) poprzez zaniechanie publikacji uchwały , stanowiącej akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a także wskazanie w § 5 uchwały, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, mimo że powinna wejść w życie po upływie czternastu dnia od jej ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by inny termin, - art. 7 i 94 Konstytucji w zw. z art. 9a ust. 10 ustawy w zw. z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U z 2016 r. , poz.283) poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 3 ust.3 pkt d uchwały, że Przewodniczący zespołu inicjuje , organizuje i kieruje pracami zespołu, a w szczególności tworzy grupy robocze, z własnej inicjatywy lub na wniosek członków zespołu , podczas gdy art. 9a ust.10 ustawy przyznaje kompetencję do tworzenia grup roboczych zespołowi, nie zaś jego przewodniczącemu. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o uwzględnienie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z kolei w myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zgodnie z art. 88 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) stanowi, że uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11). Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Uchwała taka, zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, powinna być ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Przepis art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych stanowi, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe , zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Z kolei art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...) stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Niewykonanie obowiązku publikacji jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 oraz z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Należy zatem przyznać rację skarżącemu , że zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia ( lub w dłuższym terminie). W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała stanowi w § 5, że wchodzi w życie z dniem podjęcia. Niewykonanie przez Radę Gminy obowiązku ogłoszenia uchwały w stosownym publikatorze powoduje, że uchwała ta jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem narusza art. 7, art. 88 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust.1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Naruszenie to, konkretyzujące się w braku publikacji zaskarżonej uchwały, stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości. Ponadto w § 3 ust. 3 pkt d uchwały zawarto postanowienie , że Przewodniczący Zespołu tworzy grupy robocze, z własnej inicjatywy lub na wniosek członków Zespołu. Tymczasem art. 9a ust. 10 ustawy stanowi, że zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach. Przepis art. 9a ust. 15 ustawy stanowi, że rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Mając na uwadze treść § 3 ust. 3 pkt d zaskarżonej uchwały i treść art. 9a ust. 10 oraz art. 9a ust. 15 ustawy stwierdzić należy, że przywołany przepis uchwały wykracza poza delegację ustawową, bowiem rada gminy nie ma kompetencji wskazywania , kto tworzy grupy robocze , a ponadto przepis ten stoi w wyraźnej sprzeczności z art. 9a ust.10 ustawy, który wskazuje, że to nie przewodniczący zespołu, a zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze. Stanowi to istotne naruszenie prawa. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.