III SA/Gd 76/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w R. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 18 grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie kontroli stanu sanitarno-higienicznego lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia 14 listopada 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w R. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 18 grudnia 2017 r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. nr [...] z dnia 14 listopada 2017 r. odmawiające na podstawie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017, poz. 1257 ze zm., dalej jako "k.p.a.") wszczęcia postępowania w przedmiocie kontroli stanu sanitarno-higienicznego lokalu mieszkalnego nr 3 położonego w budynku mieszkalnym przy ul. [...] 1 w R. W uzasadnieniu wskazano, że z wnioskiem o wszczęcie kontroli stanu sanitarno-higienicznego ww. lokalu, wystąpiła Spółdzielnia Mieszkaniowa "A." w R.. Wniosek ten jednak, ani też wniesione następnie zażalenie Spółdzielni nie mogły zostać uwzględnione, zważywszy na wystąpienie w sprawie uzasadnionych powodów do odmowy wszczęcia postępowania, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Do kompetencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie należy bowiem sprawdzenie stanu sanitarnego nieruchomości, w tym lokali mieszkalnych na skutek niewłaściwego ich eksploatowania przez użytkowników tych lokali np. w związku z gromadzeniem odpadów. Powołano się przy tym na przepis art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz.U. z 2016r., poz. 290). Stwierdzono również, że w takiej sytuacji organ nie ma ani prawa wstępu do lokalu, ani też podstaw do wydania jakiejkolwiek decyzji administracyjnej. W tym zakresie organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 26 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej z dnia 14 marca 1985 r. (Dz.U. 2017, poz. 1261) inspektor sanitarny ma prawo wstępu do mieszkań w razie podejrzenia lub stwierdzenia choroby zakaźnej, zagrożenia zdrowia czynnikami środowiskowymi, a także jeżeli w mieszkaniu jest lub ma być prowadzona działalność produkcyjna lub usługowa. Do urzędu nie wpłynęło zaś żadne zgłoszenie, zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. 2016 r., poz. 1866 ze zm.) dotyczące zachorowań wśród mieszkańców ww. budynku przy ul. [...] 1 w R. Do zadań inspekcji sanitarnej należy bowiem nadzór nad obiektami użyteczności publicznej, a nie nad utrzymywaniem porządku przez właścicieli prywatnych mieszkań. Niewątpliwie właściciel lub najemca lokalu jest obowiązany utrzymywać lokal we właściwym stanie technicznym i higieniczno-sanitarnym oraz przestrzegać porządku domowego. Jeżeli zaś lokator wykracza w sposób rażący lub uporczywy przeciwko porządkowi domowemu, czyniąc uciążliwym korzystanie z innych lokali w budynku, inny lokator lub właściciel innego lokalu w tym budynku może wytoczyć powództwo o rozwiązanie przez sąd stosunku prawnego uprawniającego do używania lokalu i nakazanie jego opróżnienia. Mając na uwadze powyższe w ocenie organu odwoławczego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. prawidłowo poinformował wnioskodawcę, że nie jest właściwy do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Na potwierdzenie zajętego stanowiska organ odwoławczy odwołał się do uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 241/14, w którym sąd wskazał, że przesłanka odmowy wszczęcia postpowania z innych uzasadnionych powodów, o której mowa w art. 61 a § 1 k.p.a., dotyczy sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez dany organ administracyjny w formie decyzji, bowiem ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak jest przepisu prawa stanowiącego postawę materialnoprawną do wydania decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Spółdzielnia Mieszkaniowa "A." w R. ( dalej zwana "stroną skarżącą" lub "skarżącą") wniosła o uchylenie obu ww. postanowień w całości oraz nakazanie Państwowemu Inspektorowi Sanitarnemu w W. wszczęcia postępowania, którego przedmiotem będzie kontrola stanu sanitarno-higienicznego lokalu mieszanego nr 3 przy u. [...] 1 w R.. W ocenie strony skarżącej postanowienia odmawiające wszczęcia postępowania zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 61 a § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 2, 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z art. 22 ust 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Strona skarżąca kwestionuje stanowisko organów zarówno co do braku podstawy prawnej do wszczęcia postępowania i wydania decyzji, jak i co do dopuszczalności przeprowadzenia kontroli w mieszkaniu tylko w razie uzyskania informacji o przypadkach zachorowań na choroby zakaźne przez mieszkańców. Spółdzielnia zaznaczyła, że wystąpiła z wnioskiem o wszczęcie kontroli stanu mieszkania przez organy inspekcji sanitarnej, mając na uwadze że nagromadzone w mieszkaniu przez jego właściciela duże ilości odpadów, generujące fetor również na klatce chodowej oraz zagnieżdżenie się różnych gatunków owadów, które coraz liczniej można zaobserwować w budynku. W ocenie strony skarżącej obowiązek działania organów w przedmiotowej sprawie wynika już z pierwszych przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, określających cel powołania tej instytucji oraz określających jej kompetencje. Państwowa Inspekcja Sanitarna została bowiem powołana m.in. w celu zapobiegania powstaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska (art. 1 i 2 cyt. ustawy) oraz należy do niej kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, dotyczące m.in. utrzymania należytego stanu higienicznego nieruchomości (art. 4 cyt. ustawy). Strona skarżąca podkreśla, że analizowana ustawa nie wyłącza spod kontroli prowadzonych przez inspektorów sanitarnych nieruchomości stanowiących własność prywatną. Z treści art. 26 ust. 1 cyt. ustawy należy wywieść bowiem, że inspektor ma prawo wstępu do mieszkań w razie podejrzenia lub stwierdzenia choroby zakaźnej, zagrożenia zdrowia czynnikami środowiskowymi, a także jeżeli w mieszkaniu jest lub ma być prowadzona działalność produkcyjna lub usługowa. Już zatem samo podejrzenie choroby zakaźnej uprawnia inspektora do wstępu do mieszkania, a nie tylko i wyłącznie jej stwierdzenie. Zamiar prowadzenia działalności jest zaś dodatkową, a nie jedyną przesłanką uprawniającą inspektora do wstępu do mieszkania. Stan mieszkania przy ul. [...] 1/3 w R. zagraża zdrowiu mieszkańców i wiąże się z ryzykiem wystąpienia choroby zakaźnej. Jak zaś wynika z zacytowanych przez stronę skarżącą orzeczeń sądów administracyjnych, tego rodzaju okoliczność powinna stanowić podstawę do podjęcia działań przez inspektorów sanitarnych. W ocenie skarżącej organ inspekcji powinien dokonać kontroli oceniając wypełnienie przez lokatora obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku oraz należytego stanu higieniczno-sanitarnego nieruchomości określonych w art. 22 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Jak z kolei stanowi art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje w drodze decyzji usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Uchylanie się organów od podjęcia ww. działań tj. przeprowadzenia kontroli stanu mieszkania jest zatem niedopuszczalne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. 2017, poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm., dalej zwana "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sprawa ze skargi skarżącej została rozpoznana w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym m.in. wówczas, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Wskazać należy, że odmowa wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie została oparta o przepis art. 61a k.p.a. który stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści art. 61a k.p.a. wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. W ocenie Sądu należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania - na przykład gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie, albo gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W orzecznictwie wskazuje się, że może mieć to miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13). Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Mając na uwadze powyższe rozważania należy wskazać, że w rozpatrywanej sprawie organy odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie kontroli stanu sanitarno-higienicznego lokalu mieszkalnego, uznały bowiem, że brak jest wynikających z przepisów prawa materialnego przesłanek uprawniających do przeprowadzenia kontroli przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Organy odmawiając wszczęcia postępowania powołały się w pierwszej kolejności na przepisy ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1261) dalej zwanej "ustawą". Ustawa ta w art. 1 pkt 1 stanowi, że Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami m.in. higieny środowiska - w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawania chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych. Wykonywanie zadań określonych w art. 1 polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska, a także na prowadzeniu działalności oświatowo - zdrowotnej (art. 2 ustawy). W myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego, należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących: higieny środowiska, a zwłaszcza wody do spożycia, czystości powietrza w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi (...) w zakresie ustalonym w odrębnych przepisach czy też utrzymania należytego stanu higienicznego nieruchomości (...). Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Z kolei zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2016 r. poz. 1866 ze zm.) właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością są obowiązani utrzymywać ją w należytym stanie higieniczno - sanitarnym w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym, w szczególności: 1. prowadzić prawidłową gospodarkę odpadami i ściekami; 2. zwalczać gryzonie, insekty i szkodniki; 3. usuwać padłe zwierzęta z nieruchomości; 4. usuwać odchody zwierząt z nieruchomości. Z treści ww. przepisu wynika, że obowiązek utrzymania nieruchomości w należytym stanie obciąża wszystkie wskazane w tym przepisie podmioty, a więc zarówno właściciela (współwłaścicieli) nieruchomości, jak i jej posiadacza lub zarządzającego nieruchomością. Z kierowanych do organów inspekcji pism skarżącej wynikało, że w lokalu mieszkalnym nr 3 przy ul. [...] 1 w R. zamieszkuje T. M., któremu przysługuje tytuł prawny do tego lokalu i który gromadzi w nim duże ilości odpadów, generujące fetor również na klatce chodowej oraz zagnieżdżenie się różnych gatunków owadów, które coraz liczniej można zaobserwować w budynku. Znalazło to również potwierdzenie w oświadczeniu M. K., jak również mieszkańców klatki schodowej, na której znajduje się lokal. Jak wskazano wcześniej zadaniem Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest sprawowanie bieżącego nadzoru sanitarnego, w tym kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, dotyczących m.in. higieny środowiska i czystości powietrza w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi w zakresie ustalonym w odrębnych przepisach czy też utrzymania należytego stanu higienicznego nieruchomości (art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy). W takim stanie sprawy organy inspekcji sanitarnej, po uzyskaniu informacji, że T. M. nieprawidłowo gospodaruje odpadami komunalnymi gromadząc je w dużych ilościach w miejscu do tego nieprzeznaczonym, tj. w lokalu mieszkalnym, winny były ustalić, czy nie stanowi to zagrożenia sanitarno-epidemiologicznego, bowiem owady czy gryzonie, które w takim środowisku się lęgną, mogą przenosić drobnoustroje chorobotwórcze. Należało zatem ustalić, jaki jest stan sanitarno-higieniczny tego mieszkania i czy nie stanowi on zagrożenie dla zdrowia mieszkańców lokali sąsiadujących. Sąd nie podziela stanowiska organów, że nie mogło dojść do wszczęcia postępowania z uwagi na treść art. 26 ust. 1 ustawy, który stanowi, że inspektor sanitarny ma prawo wstępu do mieszkań w razie podejrzenia lub stwierdzenia choroby zakaźnej, zagrożenia zdrowia czynnikami środowiskowymi, a także jeżeli w mieszkaniu jest lub ma być prowadzona działalność produkcyjna lub usługowa. Z przepisu tego wynika, że inspektor może wejść do lokalu mieszkalnego w razie podejrzenia zagrożenia zdrowia czynnikami środowiskowymi. Ustawodawca nie precyzuje w ustawie, co należy rozumieć pod pojęciem "czynniki środowiskowe". Sąd nadał mu więc znaczenie jakie ma w języku ogólnym i przyjął, że czynniki środowiskowe zagrażające zdrowiu ludzkiemu to wszelkie czynniki występujące w środowisku człowieka, które mogą mieć negatywny wpływ na jego zdrowie. Mogą to być zatem czynniki biologiczne ( np. przenoszone przez owady drobnoustroje czy pasożyty wywołujące choroby), czy zanieczyszczenie powietrza. Śmieci są miejscem rozwoju drobnoustrojów i niektórych grzybów. Składowane odpady mogą więc stać się wylęgarnią chorób. Zagrożenie to jest potęgowane przez obecność funkcjonujących dzięki resztkom żywności gryzoni i insektów, które są roznosicielami groźnych chorób. Zdaniem Sądu, okoliczności wynikające z akt sprawy, dawały zatem podstawy do stwierdzenia, że zachodzi podejrzenie zagrożenia zdrowia czynnikami środowiskowymi. Uzasadnione wątpliwości czy właściciel przedmiotowego mieszkania utrzymuje je w stanie odpowiadającym wymogom wskazanym w art. 22 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, jak również czy nie zachodzi w związku z tym zagrożenie zdrowia czynnikami środowiskowym ( art. 26 ust. 1 ustawy), stanowiły podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie kontroli stanu sanitarno-higienicznego przedmiotowego lokalu. Reasumując Sąd stwierdził, że organy obu instancji w sposób nieuprawniony przyjęły, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie nie może być wszczęte, a tym samym zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisu postępowania - art. 61a § 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w związku § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na łączną sumę zasądzonych kosztów składają się zwrot wpisu w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą mieć na uwadze dokonaną powyżej ocenę prawną i powyższe wskazania. Organ pierwszej instancji w pierwszej kolejności winien, zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a, zawiadomić o wszczęciu postępowania pozostałe strony postępowania tj. osoby, którym przysługuje tytuł prawny do przedmiotowego lokalu, a następnie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i wydać stosowne rozstrzygnięcie.