III SA/Gd 766/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Alina Dominiak, , po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2020 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J.S. na postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z dnia 17 września 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. J. S., pismem z dnia 4 czerwca 2019 r., zwrócił się do Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] z wnioskiem o dopuszczenie rolników do udziału przy ustalaniu rocznych planów łowieckich w Gminie S. Do wniosku załączył pismo skierowane do Starosty z dnia 4 maja 2019 r. (6 maja 2019 r. - data wpływu do Starostwa Powiatowego w K.) w sprawie podjęcia działań w celu redukcji dzików niszczących systematycznie uprawy. Nadleśniczy Nadleśnictwa [...], wydał w dniu 19 lipca 2019 r. postanowienie, zn. spr. [...], o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku J. S., wskazując jako podstawę prawną art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej powoływanej jako "k.p.a"). W uzasadnieniu Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] wskazał, że pismem z 18 czerwca 2019 r., poinformował J. S., że obowiązujące prawodawstwo nie przewiduje bezpośredniego zaangażowania osób fizycznych w procedurę planowania łowieckiego. Nadleśniczy powołał się na art. 8 ust. 9 ustawy z 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie. Wyjaśniono także, że w rocznych planach łowieckich ustala się minimalny poziom odstrzału dzików, co pozwala na przekroczenie planowanej puli odstrzału, gdyż dzierżawców terenów nie obowiązują limity w tym zakresie. Ponadto wskazano, że roczne plany łowieckie nie regulują kwestii lokalizacji polowań, nie ma więc przeszkód do zintensyfikowania ilości polowań w rejonach nasilających się szkód. Dalej wskazano, że w dniu 7 lipca 2019 r. J. S. ponowił wniosek, podnosząc jednocześnie, że oczekuje rozstrzygnięcia w formie postanowienia wydanego w oparciu o przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. J. S. wniósł zażalenie od powyższego postanowienia, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, to jest art. 61a § 1 k.p.a. oraz naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. w związku z art. 6, 7, 8, 11, 77, 80 k.p.a. w związku art. 2 Konstytucji RP, w szczególności poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób urągający przepisom prawa, w szczególności poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, nierozpoznanie całości materiału dowodowego i okoliczności faktycznych, jak także wydanie postanowienia w sposób naruszający zasady przekonywania, praworządności, prawdy obiektywnej i pogłębionego zaufania obywateli do Państwa. J. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji w całości. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, po rozpoznaniu złożonego zażalenia postanowieniem z dnia 17 września 2019 r., zn. spr. [...], uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie organu I instancji. Jako podstawę prawną wskazano art. 8a ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2033 ze zm.), zwanej dalej także jako "ustawa" oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. W uzasadnieniu, organ, przywołując treść art. 8a ust. 9 ustawy, stwierdził, że przepis ten wskazuje na dzierżawcę obwodu łowieckiego, jako podmiot sporządzający roczny plan łowiecki, a nie nadleśniczego. Nadleśniczy zatwierdza jedynie (lub odmawia zatwierdzenia) roczny plan łowiecki, nie jest on podmiotem (organem), który taki plan tworzy lub inicjuje postępowanie, w którym taki plan będzie tworzony. Zdaniem organu, nadleśniczy nie jest organem właściwym do rozpatrywania wniosków ani o wszczęcie postępowania w przedmiocie sporządzenia rocznego łowieckiego planu, ani o dopuszczenie do takiego postępowania, co w przedmiotowej sprawie oznacza, że brak było podstawy prawnej do rozpatrzenia złożonych w niniejszej spawie wniosków J. S. przez Nadleśniczego Nadleśnictwa [...]. Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo umarza postępowanie odwoławcze. Przepis ten na mocy art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się do postanowień. Bezprzedmiotowość postępowania rozważać należy przez uwzględnienie treści art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z tą normą, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało sie bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Organ wskazał również, że wobec braku właściwości Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] do rozpoznania złożonych w niniejszej sprawie wniosków, nie można odnieść się merytorycznie do składanych żądań i zarzutów. Dotyczy to także organu drugiej instancji, co powoduje niemożność orzekania merytorycznego w zakresie wniesionego zażalenia. W przeciwnym razie powodowałoby to nieważność wydanego rozstrzygnięcia w świetle art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. J. S., w złożonej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zaskarżył w całości postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z dnia 17 września 2019 r. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów: - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 8a ust. 9 ustawy prawo łowieckie poprzez jego błędne zastosowanie; - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich niezbędnych kroków zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, jak również nie rozważenie przez organ w sposób wyczerpujący materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie oraz naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. w zw. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP - poprzez sporządzenie uzasadnienia postanowienia w sposób urągający przepisom prawa, w szczególności poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, nierozpoznanie całości materiału dowodowego i okoliczności faktycznych, jak także wydanie postanowienia w sposób naruszający zasady przekonywania, praworządności, prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania obywateli do państwa prawa. Skarżący na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi J. S. podniósł, że on jak i inni rolnicy powinni brać udział przy ustalaniu rocznych planów łowieckich, gdyż od dłuższego czasu nasilają się szkody łowieckie w uprawach. Koła łowieckie zaniżają odszkodowania albo odmawiają podjęcia czynności szacowania szkód. Zdaniem skarżącego, zwierząt jest więcej niż podają myśliwi, a tylko rolnicy są w stanie na podstawie wielkości szkód wskazać faktyczną ilość zwierząt. Skarżący podkreślił, że sytuacja która go spotkała, a mianowicie niechęć Prezesa Izby Rolniczej w K. do dostrzeżenia przedstawianych szkód i jego niestosowne wypowiedzi w tym temacie, wskazuje, że podmioty takie nie są w stanie przedstawić rzeczywistej wielkości i ilości szkód, co rzutuje na tworzone plany łowieckie. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019r., poz. 2325, powoływanej w skrócie jako - "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze wyżej przytoczone zakreślone ustawą kryterium kontroli Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli jej przedmiotem jest m.in. postanowienie, na które służy zażalenie albo kończące postępowania. Oznacza to, że w przypadku tego rodzaju postanowienia w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie J. S. (dalej jako -"skarżący") uczynił postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z dnia 17 września 2019 r. uchylające postanowienie Nadleśniczego Nadleśnictwa z dnia 19 lipca 2019 r. i umarzające postępowanie organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania "na wniosek z dnia 7 lipca 2019 r." Istotą kontroli Sądu, a zarazem istotą sporu w niniejszej sprawie była ocena, czy w istniejącym w niniejszej sprawie stanie faktycznym i prawnym Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych był uprawniony do uchylenia postanowienia Nadleśniczego Nadleśnictwa i umorzenia postępowania w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 4 czerwca 2019 r., ponowionego w dniu 7 lipca 2019 r., "o dopuszczenie rolników do udziału przy ustalaniu rocznych planów łowieckich w gminie S." motywowanym nasileniem się szkód łowieckich na uprawach. Ustawa - Prawo łowieckie kwestię sporządzania rocznego planu łowieckiego reguluje w Rozdziale 3 zatytułowanym "Zasady gospodarki łowieckiej". Art. 8 ust. 1 i 2 ustawy mówi, że gospodarka łowiecka jest prowadzona w obwodach łowieckich przez dzierżawców albo zarządców. Gospodarka łowiecka jest prowadzona na zasadach określonych w ustawie w oparciu o roczne plany łowieckie i wieloletnie łowieckie plany hodowlane. Przepis art. 8a ust. 1 ustawy stanowi, że roczny plan łowiecki jest sporządzany na okres od dnia 1 kwietnia do dnia 31 marca roku następnego (łowiecki rok gospodarczy), w szczególności na podstawie inwentaryzacji zwierzyny. Roczny plan łowiecki, stosownie do regulacji art. 8a ust. 5 ustawy, sporządzany jest na formularzu. Natomiast przepis art. 8a ust. 6 ustawy, szczegółowo określa dane jakie ten plan powinien zawierać. Zgodnie z art. 8a ust. 9 ustawy, roczny plan łowiecki jest sporządzany przez dzierżawcę obwodu łowieckiego, po zasięgnięciu opinii właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) oraz właściwej izby rolniczej, i podlega zatwierdzeniu przez właściwego nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe w uzgodnieniu z Polskim Związkiem Łowieckim. W przypadku gdy obwód łowiecki jest położony w granicach więcej niż jednego nadleśnictwa, roczny plan łowiecki dla tego obwodu zatwierdza nadleśniczy właściwy dla obszaru, na którym jest położona największa część tego obwodu. Natomiast ust 10 wskazanego przepisu stanowi, że roczny plan łowiecki w obwodzie łowieckim wyłączonym z wydzierżawiania jest sporządzany przez jego zarządcę, po zasięgnięciu opinii Polskiego Związku Łowieckiego oraz właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), i podlega zatwierdzeniu przez dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe. W przypadku gdy obwód łowiecki wyłączony z wydzierżawiania jest położony w granicach więcej niż jednej regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, roczny plan łowiecki dla tego obwodu zatwierdza dyrektor regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe właściwy dla obszaru, na którym jest położona największa część tego obwodu. Dzierżawcą obwodu łowieckiego są koła łowieckie Polskiego Związku Łowieckiego ewentualnie Polski Związek Łowiecki w sytuacji, gdy żadne koło łowieckie nie jest zainteresowane ich dzierżawieniem jednakże tylko do czasu złożenia oferty przez koło łowieckie (art. 28). Powyższa regulacja wskazuje, że ustawodawca jednoznacznie określił jakie podmioty biorą udział przy sporządzaniu rocznych planów łowieckich. W kwestii sporządzania rocznych planów łowiecki wypowiadał się wcześniej Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia z dnia 10 lipca 2014 r., P 19/13, w którym stwierdził, że kompetencje do sporządzania, opiniowania i zatwierdzania rocznych planów łowieckich i wieloletnich łowieckich planów hodowlanych wynikają z przepisów art. 8 ust. 3a-3e prawa łowieckiego. Właścicielom gruntów objętych granicami obwodów łowieckich nie przysługują żadne kompetencje, w szczególności opiniodawcze, w powyższym zakresie. Roczne plany łowieckie i wieloletnie łowieckie plany hodowlane to dokumenty o charakterze planistycznym, niemające charakteru źródeł powszechnie obowiązującego prawa w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji. Również w literaturze prawa zaznacza się, że procedura sporządzania, opiniowania i zatwierdzania rocznych i wieloletnich planów odbywa się bez udziału właścicieli nieruchomości wchodzących w skład obwodów łowieckich (tak też: A. Pązik, M. Słomski, Prawo łowieckie, Komentarz Lex). Ustawa - nie zawiera materialno-prawnej podstawy dla realizacji wniosku skarżącego - przepisów, które umożliwiałyby wnioskodawcy (czy też innym rolnikom) na wzięcie udziału w procedurze planowania łowieckiego, jak również jego inicjowanie. Tworzenie rocznych planów łowieckich następuje przy udziale uprawnionych podmiotów, przewidzianych przepisami ustawy (krąg tych podmiotów został ściśle określony przez ustawodawcę). Ponadto, w realiach niniejszej sprawy, ustawa nie przyznaje kompetencji Nadleśniczemu Nadleśnictwa do pełnienia roli organu właściwego w zakresie wniosku zgłoszonego przez skarżącego, gdyż jak wynika z przywołanej regulacji przepisu art. 8a ustawy, nadleśniczy w procesie tworzenia rocznego planu łowieckiego jest tylko uprawniony do jego zatwierdzenia (lub odmowy zatwierdzenia). Nie jest on też podmiotem, który prowadzi postępowanie w sprawie sporządzenia planu. Plan ten sporządza bowiem dzierżawca obwodu łowickiego - koło łowieckie. Ponieważ uprawnienie do wydania aktu lub podjęcia czynności może być dokonane przez podmiot, który prawodawca wyposażył w kompetencję do ich wydawania lub podejmowania stąd zasadne jest stwierdzenie, że brak było podstaw do sformalizowanego działania - podjęcia rozstrzygnięcia ze strony Nadleśniczego Nadleśnictwa. Ustawa nie kształtuje prawa czy obowiązku dla podmiotów nie wymienionych w art. 8a ust. 9, ust. 10 przy realizacji rocznego planu łowieckiego. W sprawach zatwierdzania rocznych planów łowieckich (...) nie stosuje się również przepisów k.p.a., o czym stanowi przepis art. 8d ustawy. W sprawie zatem istniała przyczyna umorzenia postępowania, nie tylko z uwagi na brak podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku, czy też możliwości wszczęcia postępowania i rozpoznania sprawy, ale również brak kompetencji do podjęcia działań przez Nadleśniczego Nadleśnictwa w tym zakresie. Zgodnie z treścią art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przepis ten znajduje odpowiednio zastosowanie do postanowień (art. 126 k.p.a.). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak przedmiotu postępowania, którym zazwyczaj jest konkretna sprawa, w której organ administracji jest władny i zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Określona sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu ww. przepisu wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, decyzyjnej ingerencji organu administracji publicznej. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne (pozytywne albo negatywne) staje się prawnie niedopuszczalne. Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 18 kwietnia 1995 r., SA/Łd 2424/94 z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe, te zaś na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi. Tak więc przy bezprzedmiotowości postępowania nie można zatem wydać rozstrzygnięcia co do jej istoty. Użycie przez ustawodawcę we wskazanym przepisie słowa "wydaje" oznacza, że wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania (będącej aktem formalnym) jest obligatoryjne, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. W aspekcie dokonanych już rozważań można również zaznaczyć, że w piśmiennictwie prawniczym i w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że władczy akt organu administracji publicznej musi mieć wyraźną podstawę w przepisach prawnych rangi ustawowej. Zasada ta wyrażona w art. 7 Konstytucji RP i w art. 6 k.p.a. jest oczywista w każdym demokratycznym porządku prawnym. Zatem podstawą władczego działania organu administracji publicznej może być tylko kompletna norma materialna, determinująca wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, w tym określająca kompetencję (zdolność, możność) organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego. Decyzja administracyjna jako akt konkretyzacji indywidualnych praw i obowiązków jednostek może lub musi być wydany, tylko wówczas gdy istnieje sprawa administracyjna. (B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 16. Warszawa 2019 r., str. 589; E. Ochendowski. Prawo administracyjne. 2004, str. 179-180; T. Woś (red.). Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnego - takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Decyzja wydawana jest na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu prawa, jest władczym i jednostronnym aktem, rozstrzygającym konkretną sprawę i skierowaną do imiennie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem administracji węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej (zob. J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz. Warszawa 2008 r. s. 26). Podobny charakter mają postanowienia, które są procesową formą aktu administracyjnego indywidualnego, podejmowaną w sformalizowanym postępowaniu, różniące się od decyzji przedmiotem rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyżej poczynione rozważania uznać należy, że uchylenie przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych postanowienia Nadleśniczego Nadleśnictwa i umorzenie postępowania organu pierwszej instancji jako bezprzedmiotowego było uzasadnione. W nawiązaniu do treści wniosku skarżącego, w którym podkreśla on fakt nasilenia się szkód łowieckich w uprawach, na marginesie można dodać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że szacowanie szkód wyrządzonych przez zwierzęta łowne oraz następnie wypłata odszkodowania z tego tytułu nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, gdyż roszczenia o odszkodowanie za szkody wyrządzone w uprawach i plonach rolnych przez zwierzęta łowne są sprawami z zakresu prawa cywilnego, czyli sprawami cywilnymi, które stosownie do art. 2 § 1 k.p.c. powinny być rozpoznawane przez sądy powszechne (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt II SAB/Sz 25/19). Oczekiwanie więc przez skarżącego, że kwestie związane roszczeniami z tytułu powstałych szkód łowieckich mogą być realizowane poprzez uczestniczenie w sporządzaniu rocznych planów łowieckich jest nieuprawnione. Na zakończenie trzeba podkreślić, że Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Uznawszy w reasumpcji zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie postanowienie narusza prawo (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenie sądu administracyjnego dostępne jest w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).