III SA/Gd 77/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2017 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 14 listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia 26 lutego 2016 r. nr [...] Burmistrz Miasta R., po rozpoznaniu wniosku D. M. z dnia 1 lutego 2016 r. odmówił przyznania wnioskodawczyni świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności (zasiłek celowy) w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania na lata 2014-2020" na miesiąc styczeń oraz luty 2016 r. Jako podstawę prawną wydania decyzji wskazano: art. 2 ust. 2, art. 5 pkt 1, art. 7 pkt 1 i 5, art. 6 pkt 10, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 1 pkt 6, art. 36 pkt 1 lit. c, art. 39 ust. 1 i 2, art. 102 ust. 1, art. 106 ust. 1, art. 109, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz.U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.), § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 1058 ze zm.), uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia 30 stycznia 2014 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu osłonowego w zakresie dożywiania "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014 – 2020 (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2014 r., poz. 713) oraz uchwałę nr [...] r. Rady Miejskiej w R. z dnia 30 stycznia 2014 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnie pomocy w zakresie dożywiania w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności dla osób objętych wieloletnim programem wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2014 r., poz. 682). Uzasadniając wydaną decyzję organ pierwszej instancji wskazał, że na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawczyni spełnia kryterium dochodowe warunkujące objęcie programem osłonowym w zakresie dożywiania. Dochód wnioskodawczyni nie przekracza bowiem podwyższonego kryterium dochodowego, to jest 150 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Z akt wynika jednakże, że na podstawie decyzji z dnia 26 stycznia 2016 r. wnioskodawczyni objęta została pomocą społeczną na zakup posiłku lub żywności w ramach programu osłonowego. Na podstawie tej decyzji wnioskodawczyni przyznano zasiłek celowy w wysokości 150 zł miesięcznie na okres styczeń – luty 2016 r. Wnioskodawczyni jest również objęta Programem Operacyjnym Pomoc Żywnościowa. Z akt wynika ponadto, że wnioskodawczyni objęta jest cykliczną pomocą ze strony Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., który w okresie 1 stycznia – 26 lutego 2016 r. przyznał jej świadczenia pieniężne w łącznej wysokości 1.674,16 zł. W związku z tym uznać należy, że wnioskodawczyni nie pozostaje bez pomocy ośrodka, który dysponuje ograniczonymi możliwościami finansowymi i gospodaruje środkami finansowymi w sposób umożliwiający objęcie pomocą jak najszerszego kręgu osób. D. M. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. W treści odwołania strona zakwestionowała działania organu pierwszej instancji prowadzące do ograniczenia wysokości przyznawanych świadczeń. Ponadto odwołująca się przedstawiła swoją trudną sytuację życiową, a zwłaszcza zdrowotną i materialną. Decyzją z dnia 14 listopada 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania, przepisy ustawy o pomocy społecznej oraz treść § 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia 30 stycznia 2014 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu osłonowego w zakresie dożywiania "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014 – 2020 wskazał, że dochód strony w styczniu 2016 r. - miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, wyniósł 634 zł i nie przekroczył 150 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej to jest kwoty 951 zł. Niewątpliwie zatem w sprawie został spełniony podstawowy warunek, od którego uzależnione jest udzielenie pomocy w zakresie dożywiania. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja w tego rodzaju sprawie jest wydawana w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracji publicznej może przyznać żądane świadczenie (nie ma zatem takiego obowiązku) i to w wysokości jaką uzna za adekwatną do okoliczności sprawy. Na organie ciąży jednakże obowiązek wyjaśnienia w sposób szczegółowy i przejrzysty wszystkich okoliczności sprawy i odzwierciedlenia tego w uzasadnieniu decyzji stosownie do treści art. 107 § 1 i § 3 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji ustalając wysokość przysługującego świadczenia, wziął pod uwagę, stosownie do treści art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, uprawnienia, zasoby i możliwości strony oraz własne możliwości finansowe. W aktach sprawy znajduje się jednocześnie informacja z dnia 24 marca 2016 r. o wysokości środków finansowych, jakimi dysponował ten organ na poszczególne rodzaje pomocy społecznej, ze szczególnym uwzględnieniem zasiłków celowych i pomocy w naturze, z wyłączaniem zasiłków celowych przyznawanych w ramach programu dożywania. We wskazanym powyżej piśmie organ pierwszej instancji podał m.in., że "zasiłku celowego i w naturze udzielono 261 osobom w 260 rodzinach (623 osoby) na łączną kwotę 90.691,44 zł. Z kolei w ramach realizacji programu rządowego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" udzielono 10.155 świadczeń (finansowych i niefinansowych) 737 osobom w 433 rodzinach (1127 osób). Średnia wysokość świadczenia wyniosła z kolei 10,94 zł". Organ odwoławczy podniósł ponadto, że na podstawie decyzji z dnia 26 stycznia 2016 r. wnioskodawczyni objęta już została pomocą społeczną na zakup posiłku lub żywności w ramach programu osłonowego. Na podstawie tej decyzji wnioskodawczyni przyznano zasiłek celowy w wysokości 150 zł miesięcznie na okres styczeń – luty 2016 r. Wnioskodawczyni jest również objęta Programem Operacyjnym Pomoc Żywnościowa. Z akt wynika ponadto, że wnioskodawczyni objęta jest cykliczną pomocą ze strony Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., który w okresie 1 stycznia – 26 lutego 2016 r. przyznał jej świadczenia pieniężne w łącznej wysokości 1.674,16 zł. W związku z tym uznać należy, że wnioskodawczyni nie pozostaje bez pomocy ośrodka dysponującego ograniczonymi możliwościami finansowymi w kontekście ilości beneficjentów i wysokości żądanych świadczeń. Zdaniem Kolegium skoro możliwości pomocy społecznej wyznaczone są przyznanymi środkami finansowymi, a strona otrzymała pomoc w wysokości po 150 zł na miesiące styczeń – luty 2016 r., to decyzja organu I instancji nie narusza prawa. D. M. wniosła skargę na wyżej wskazaną decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W ocenie skarżącej decyzja organu odwoławczego narusza: – art. 3 pkt 1 i 3, art. 15 pkt 1, 5-6, art. 17 pkt 3, pkt 5 i 7, art. 18 pkt 6, art. 39a pkt 1, art. 45 pkt 1 -2, art. 48 pkt 1 i 3, art. 108 pkt 1, art. 119 pkt 1 ppkt 2, 3 i 5 oraz pkt 2 ppkt 1, 2 i 4 ustawy o pomocy społecznej; – art. 67 ust. 1 i 2, art. 68 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o zasądzenie określonych kwot tytułem zasiłków celowych oraz o zwrócenie się przez Sąd do Wojewody [...] oraz MOPS w R. o przedstawienie informacji, jakie środki finansowe na cele pomocy społecznej otrzymał, a następnie wydatkował Burmistrz Miasta R. w 2015 i 2016 r. W uzasadnieniu skargi D. M. szczegółowo opisała swoją trudną sytuację finansową, w tym wysokość ponoszonych wydatków i przyznanych skarżącej środków finansowych z pomocy społecznej na dofinansowanie zgłoszonych potrzeb. Skarżąca podkreśliła, że jest osobą w podeszłym wieku, niepełnosprawną oraz ciężko chorą. Skarżąca wskazała, że nie otrzymała wystarczających środków finansowych na realne miesięczne wyżywienie i przez to była pozbawiona gorącego posiłku codziennie. Nie otrzymała też wystarczających środków na zakup leków, środków czystości i higieny oraz na pokrycie kosztów utrzymania mieszkania i miesięcznych opłat. W ocenie skarżącej pomoc jaką otrzymuje z MOPS jest za mała, gdyż jej wydatki są znacznie wyższe. Skarżąca nie zgadza się aby MOPS arbitralnie pomniejszał przyznane świadczenia, zwłaszcza, że realizuje rządowy program osłonowy. W ocenie skarżącej, skoro kryterium dochodowe zostało podwyższone do 150 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej to skarżąca winna otrzymać świadczenie na żywność w wysokości 317 zł. W treści skargi skarżąca wyraziła swoje niezadowolenie z pracy pracowników MOPS w R. Wskazała ponadto, że w jej ocenie Burmistrz R. nie przeznacza należytych środków finansowych na zadania MOPS. Takie działania są niezgodne z istotą pomocy społecznej oraz regulacjami zawartymi w ustawie o pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości rzeczowej ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zakwestionowanego aktu. Sąd administracyjny nie ma przy tym podstaw prawnych aby oceniać rozstrzygnięcie organu administracji pod kątem jego słuszności, bądź też celowości. Nie rozpatruje również danej sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej wykazało, że nie są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Z treści uchwały Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (M.P. z 2015 r., poz. 821; dalej jako "Program") wynika, że jego strategicznym celem jest ograniczenie zjawiska niedożywienia dzieci i młodzieży z rodzin o niskich dochodach lub znajdujących się w trudnej sytuacji, ze szczególnym uwzględnieniem uczniów z terenów objętych wysokim poziomem bezrobocia i ze środowisk wiejskich oraz osób dorosłych, w szczególności osób samotnych, w podeszłym wieku, chorych lub osób niepełnosprawnych. Program jest elementem polityki społecznej państwa w zakresie wsparcia finansowego gmin w wypełnianiu zadań własnych o charakterze obowiązkowym, poprawy poziomu życia rodzin o niskich dochodach, poprawy stanu zdrowia dzieci i młodzieży i kształtowania właściwych nawyków żywieniowych. Pkt V.1 Programu wskazuje, że ze środków przekazywanych w ramach jego realizacji gminy udzielają wsparcia osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w ustawie o pomocy społecznej oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Rację mają organy orzekające dowodząc uznaniowości w przyznaniu wspomnianego świadczenia. Wskazany powyżej Program oznacza, że przy przyznawaniu świadczeń na dożywianie mają zastosowanie ogólne przepisy ustawy o pomocy społecznej (m.in. art. 2 i 3), a także przepis art. 39 tej ustawy, regulujący zasady przyznawania zasiłków celowych. Decyzje w sprawie udzielenia pomocy w zakresie dożywiania, wydawane na podstawie powołanych przepisów mają charakter uznaniowy (zob. w tej materii: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 26 stycznia 2015r. sygn. akt I OSK 3009/13). Orzekając zatem w przedmiocie przyznania takiego świadczenia organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazania ustawodawcy co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom mieszczącym się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Co istotne, uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. Ośrodki pomocy dysponują bowiem ograniczonymi środkami finansowymi (nawet przy wsparciu ze strony administracji rządowej), a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy znaczną liczbę osób wymagających wsparcia. Nie ulega więc wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również zawsze udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Żaden z przepisów ustawy o pomocy społecznej nie zobowiązuje przy tym organów pomocy społecznej do całkowitego i pełnego pokrycia wszystkich potrzeb osób wnioskujących. Podkreślenia wymaga, że zasiłek celowy nie służy zaspakajaniu wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, ale ma umożliwić przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych przy czynnej współpracy osób wnioskujących. Organy rozpoznające sprawę trafnie i w sposób przekonujący wskazały, że odmawiając udzielenia pomocy nie przekroczono granic uznania administracyjnego. Skarżąca w dacie złożenia wniosku korzystała już z pomocy na dożywianie przyznanej wcześniejszą decyzją z dnia 26 stycznia 2016 r. w kwocie 150 zł. miesięcznie. Z akt administracyjnych wynika ponadto, że skarżąca objęta jest Programem Operacyjnym Pomoc Żywnościowa oraz otrzymuje wsparcie finansowe w formie zasiłku celowego na różne potrzeby. Nieuzasadnione jest przy tym oczekiwanie skarżącej, że przy niezmienionej sytuacji bytowej powinna ona otrzymać pomoc w takiej samej wysokości jak w latach wcześniejszych lub wyższej. Każdy wniosek o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej wszczyna nową sprawę, w której organ ma obowiązek na nowo ustalić stan faktyczny i rozpoznać dogłębnie zgłoszone przez dany podmiot żądanie kierując się zasadami wyznaczającymi granice uznania. Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia są także możliwości finansowe Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., które również zostały powołane. Należy w tym miejscu wskazać, że na rozprawie w dniu 9 marca 2017 r. Sąd oddalił wnioski dowodowe skarżącej o zwrócenie się do Wojewody [...] oraz MOPS w R. o przedstawienie informacji, jakie środki finansowe na cele pomocy społecznej otrzymał, a następnie wydatkował Burmistrz Miasta R. w 2015 i 2016 r. Zgodnie z treścią art. 106 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Oznacza to, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Zakres kognicji sądu administracyjnego, ograniczony do kontroli legalności zaskarżonego aktu, wyłącza możliwość czynienia przez ten sąd ustaleń faktycznych, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy. Ponadto z przepisu art. 106 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Dyspozycja art. 106 § 3 powołanej ustawy nie daje bowiem podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych. Przepis ten nie jest również instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (zob. w tej materii: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1595/04, z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt II FSK 615/08, z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1306/08). Mając powyższe zapatrywania na uwadze Sąd uznał, że dla oceny prawidłowości decyzji uznaniowej wydanej w przedmiocie przyznania zasiłku celowego nie jest konieczne ustalenie jakie środki finansowe na cele pomocy społecznej otrzymał z budżetu Państwa, a następnie wydatkował organ pierwszej instancji w 2015 i 2016 r. Ponadto żaden przepis prawa nie daje sądowi administracyjnemu możliwości weryfikacji zasadności transferu środków finansowych pomiędzy organami administracji rządowej a jednostkami samorządu terytorialnego. Nie pozwala na to ani ustawa o pomocy społecznej w art. 115 i art. 148 ani ustawy wprost odnoszące się do ustroju i zakresu właściwości rzeczowej sądownictwa administracyjnego. Uznawszy w reasumpcji zarzuty podniesione w skardze za niezasadne jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie decyzje naruszają prawo (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).