III SA/Gd 77/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Asesor WSA Adam Osik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi P. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 5 grudnia 2024 r., nr SKO Gd/3151/24 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Wnioskiem z dnia 29 kwietnia 2024 r. P. P. zwrócił się do Prezydenta Miasta Gdyni o udzielenie mu informacji publicznej poprzez udostępnienie kserokopii wniosku współwłaścicieli terenów określanych jako Park rady Europy i Aleja Topolowa skierowanego do Rady Dzielnicy Śródmieście, na podstawie którego organ ten w dniu 2 września 2020 r. podjął uchwałę nr XVI/43/2020 oraz kserokopii ewentualnej korespondencji, jaka była prowadzona w związku z uchwałą nr XVI/43/2020 Rady Dzielnicy Śródmieście. Pismem z dnia 14 maja 2024 r., nr UBD.1431.3.2024, Prezydent Miasta Gdyni poinformował wnioskodawcę, że dokument, o udostępnienie którego wnosi, nie jest dokumentem wytworzonym przez organ administracji publicznej, który mógłby zostać udostępniony w ramach przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902) - dalej jako "u.d.i.p." Dokument ten jest dokumentem prywatnym, skierowanym do organu "z zewnątrz". Jednocześnie nie zawiera on żadnych informacji o charakterze publicznym, a przede wszystkim dotyczy nieruchomości stanowiącej własność podmiotów prywatnych, a nie Gminy Miasta Gdyni. Jego przedmiotem jest ochrona indywidualnych interesów tych podmiotów, a nie interesu publicznego. Jednocześnie poinformowano wnioskodawcę, że w związku z uchwałą nr XVI/43/2020 Rady Dzielnicy Śródmieście z dnia 2 września 2020 r. w sprawie stanowiska dotyczącego podziału Parku Rady Europy i Alei Topolowej nie prowadzono żadnej dodatkowej korespondencji. W piśmie z dnia 29 maja 2024 r. określonym, jako "odwołanie od decyzji Kierownika Biura ds. Dzielnic Urzędu Miasta Gdyni z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie odmowy udzielenia informacji publicznej", P. P. wniósł o uchylenie i zobowiązanie organu do udzielenia odpowiedzi zgodnie z wnioskiem, argumentując w uzasadnieniu pisma, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Postanowieniem z dnia 5 grudnia 2024 r., nr SKO Gd/3151/24, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 572) – dalej jako: "k.p.a.", stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Zdaniem organu odwołanie jest niedopuszczalne, ponieważ zostało wniesione od stanowiska organu administracji publicznej, które nie stanowi decyzji administracyjnej, tj. indywidualnego aktu administracyjnego rozstrzygającego o prawach lub obowiązkach strony. Nie zawiera ono bowiem rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a więc jednego z elementów tzw. minimum decyzyjnego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje wydanie decyzji administracyjnej jedynie w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej i umorzenia postępowania. W przypadku, gdy żądana informacja nie jest informacja publiczną, nie wydaje się decyzji administracyjnej. O tym fakcie organ winien powiadomić wnioskodawcę pisemnie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie P. P. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającej go decyzji Kierownika ds. Dzielnic Urzędu Miasta w Gdyni oraz zobowiązania organu do udzielenia skarżącemu informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 29 kwietnia 2024 r. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. polegające na przyjęciu, że nie podlegają udostępnieniu informacji będące podstawa podejmowania rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej, art. 104 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. polegające na braku ustaleń co do zasadności udzielenia skarżącemu informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, art. 134 k.p.a. polegające na jego błędnym zastosowaniu poprzez uznanie, że pismo Kierownika ds. Dzielnic Urzędu Miasta w Gdyni z 14 maja 2024 r., znak UBD.1431.3.2024 nie posiada przymiotu decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację wskazującą, zdaniem skarżącego, na publiczny charakter żądnej przez niego informacji. Nadto, zdaniem skarżącego pismo z dnia 14 maja 2024 r., stanowiące odpowiedź na jego wniosek, zawiera oznaczenie organu, wskazanie adresata aktu oraz podpis, a nadto wskazuje, że organ posiada dokument, o którego udostępnienie wystąpił skarżący. Jeżeli zatem ten dokument nie może zostać udostępniony, w takiej sytuacji wydawana jest decyzja o odmowie udostępnienie informacji. W piśmie tym organ zdecydował o konstytucyjnych prawach skarżącego, odmawiając mu udzielenia informacji publicznej, co należy traktować jako dokonanie "rozstrzygnięcia". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. Jak wynika z art. 127 § 1 k.p.a., odwołanie przysługuje od decyzji. W sytuacji gdy określony akt nie jest decyzją administracyjną, to wniesienie od niego odwołania jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, co organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzić w postanowieniu wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. Wniesienie odwołania każdorazowo nakłada na organ odwoławczy obowiązek zbadania jego dopuszczalności z przyczyn o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. Niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuację wniesienia odwołania przez osobę nieposiadającą legitymacji do jego wniesienia, tj. niebędącą stroną w sprawie ani adresatem decyzji, czy też niemającą zdolności do czynności prawnych. Natomiast niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych (a takie ma miejsce w tej sprawie) obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego (a więc pomimo jego wydania nie została stronie doręczona lub ogłoszona), albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Artykuł 104 k.p.a. stanowi, że "organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej". Przepis ten nawiązuje więc do treści art. 1 pkt 1 k.p.a., który określa przedmiot postępowania administracyjnego i zaznacza, że jest ono wszczynane i prowadzone w celu rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej w formie decyzji. Z art. 104 k.p.a. wynika, że decyzja administracyjna jest podstawową formą rozstrzygania spraw z tym, że sprawy te mogą być załatwiane w innej formie. Cechami charakterystycznymi decyzji administracyjnej są: jej zewnętrzny charakter, władczość oraz podwójna konkretność, tj. konkretny adresat i konkretna sytuacja, którą ten akt rozstrzyga, orzekając o prawach lub obowiązkach jej adresata. Decyzjami są te akty, które wydawane są w trybie K.p.a. i odpowiadają co do formy wymogom określonym w art. 107 k.p.a. W ujęciu materialnym decyzją jest kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organu administracyjnego, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, indywidualnie określonej osoby fizycznej (lub prawnej) w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Natomiast decyzja w ujęciu procesowym odnosi się do postępowania administracyjnego, kończy dane postępowanie i rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Z treści art. 107 § 1 k.p.a. wynika, że decyzja zawiera: - oznaczenie organu administracji publicznej; - datę wydania; - oznaczenie strony lub stron; - powołanie podstawy prawnej; - rozstrzygnięcie; - uzasadnienie faktyczne i prawne; - pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; - podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny; - w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. W świetle powyższych rozważań należy stwierdzać, że pismo Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 14 maja 2024 r. – niezależnie od zasadności przyjętego w nim stanowiska organu - nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi nie zawiera bowiem najistotniejszego elementu decyzji administracyjnej, tj. władczego rozstrzygnięcia, podjętego w indywidualnej sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej. Elementy konstytutywne decyzji wymienia art. 107 § 1 k.p.a., przy czym jednak pismo w sprawie załatwianej - z mocy prawa - w drodze decyzji jest decyzją, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli zawiera minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania go jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Przedmiotowe pismo ma charakter informacyjny, na co jednoznacznie wskazuje jego treść. W piśmie tym organ odpowiada na wniosek o udzielenie informacji publicznej wskazując, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Pismo nie zawiera natomiast rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Rozstrzygnięcie takie mogłoby zapaść, gdyby organ zakwalifikował żądaną informację do kategorii informacji publicznej. Wyjaśnić należy, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej wymieniono następujące formy załatwienia wniosku dostępowego: - udostępnienie żądanej informacji publicznej (jeśli jest w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia) w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. (bez zbędnej zwłoki, ewentualnie nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku), chyba że terminy te nie mogą zostać dochowane, wówczas należy powiadomić stronę o przyczynach opóźnienia oraz o terminie w jakim udostępnienie nastąpi, nie dłuższym niż 2 miesiące od złożenia wniosku - wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji, np. gdy występują ustawowe przeszkody do jej udostępnienia w postaci np. ochrony danych osobowych (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.); - wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, jeśli informacja nie może zostać udostępniona w sposób i w formie określonej we wniosku (art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p.); - poinformowanie wnioskodawcy na piśmie, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie posiada informacji publicznej lub że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. W świetle odrębnych uregulowań wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej należy zatem uznać, że przedmiotowe pismo nie stanowi rozstrzygnięcia, będącego elementem decyzji administracyjnej, które można byłoby zaskarżyć odwołaniem. Za trafne należało więc uznać stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, że nie jest ono decyzją, a w konsekwencji zasadne było rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym postanowieniu wydanym w trybie art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Odnosząc się natomiast do stanowiska skarżącego o błędnej klasyfikacji przez Prezydenta Miasta Gdyni żądanej informacji, stwierdzić należy, że zarzuty te nie podlegały badaniu w niniejszym postępowaniu, albowiem wykraczałoby to poza granice niniejszej sprawy, której przedmiotem jest kontrola wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie nieporuszalności odwołania. Postanowienie to dotyczyło jedynie charakteru prawnego pisma Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 14 maja 2024 r. i kwestii dopuszczalności wniesienia od niego środka odwoławczego, a nie prawidłowości wyrażonego w nim stanowiska. Wobec powyższego wyjaśnić należy, że skarżący nie zostaje pozbawiony ochrony prawnej, bowiem w sytuacji gdy wnioskodawca uznaje, że organ nieprawidłowo uznał, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, to może domagać się sądowej kontroli w drodze skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji (por. wyrok NSA z 21 listopada 2019 r. o sygn. akt I OSK 4288/18, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl), Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako bezzasadną oddalił.