III SA/Gd 773/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi D. N. na decyzję Komendanta [...] Policji [...] z dnia 10 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta [...] Policji [...]z dnia 26 czerwca 2018 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia 10 sierpnia 2018 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji, po rozpatrzeniu odwołania D. N., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji z dnia 26 czerwca 2018 r. [...] o odmowie udzielenia zainteresowanemu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Z akt sprawy wynikają następujące istotne okoliczności faktyczne i prawne. D. N. pełni służbę w Policji od dnia 19 grudnia 2013 r. Od dnia 19 grudnia 2016 r. pozostaje w służbie stałej. W dniu 20 czerwca 2016 r. D. N. zawarł ze spółką "A" przedwstępną umowę deweloperską, a aktem notarialnym z dnia 27 listopada 2017 r. uzyskał, będąc kawalerem, prawo własności jednego z lokali znajdującego się w wybudowanym przez spółkę wielorodzinnym budynku mieszkalnym, to jest lokalu nr [...] przy ul. [...] o powierzchni użytkowej 37, 22 m². W dniu 25 kwietnia 2018 r. policjant poinformował przełożonego o zmianie z dniem 29 marca 2018 r. miejsca zamieszkania na mieszkanie przy ul. [...] w G. (raport; k. 44 akt administracyjnych). Następnie wnioskiem z dnia 5 czerwca 2018 r. policjant zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w G. przy ul. [...]. Do wniosku dołączono: 1) akt notarialny z dnia 27 listopada 2017 r. to jest umowę ustanowienia odrębnej własności lokalu i przeniesienia walności ww. lokalu na rzecz D. N. oraz ustanowienia przez ww. hipoteki w związku z zaciągniętym w banku na zakup tego mieszkania kredytem; 2) zawiadomienie z dnia 5 maja 2018 r. o wpisie do księgi wieczystej. Rozpoznając wniosek organy wskazały, że uprawnienia policjanta do uzyskania pomocy finansowej nie mogą być interpretowane w oderwaniu od art. 95 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.), który enumeratywnie wymienia przypadki (przesłanki negatywne), w których nie przydziela się policjantowi lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 95 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy jedną z tych przesłanek jest posiadanie przez policjanta, w miejscowości w której pełni służbę lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Pomoc finansowa przysługuje zaś tylko tym funkcjonariuszom Policji, którzy są uprawnieni do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, gdy ich potrzeby nie zostały zaspokojone w sposób określony w art. 95 ust. 1 pkt 1 – 4 ustawy o Policji. Odmawiając przyznania pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji organy stanęły na stanowisku, że w dniu złożenia wniosku (czerwiec 2018 r.) o przyznanie tego rodzaju pomocy wnioskujący miał już zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, ponieważ posiadał znajdujący się w miejscu pełnienia służby i zgodny z przysługującymi normami lokal mieszkalny przy ul. [...] w G., o powierzchni mieszkalnej 29,53 m². Odnosząc się do twierdzeń odwołania Komendant Wojewódzki Policji wskazał, że wyjaśnianego zagadnienia prawnego nie można wiązać wyłącznie z datą nabycia przez funkcjonariusza domu (lokalu) mieszkalnego, ani też wyłącznie z datą złożenia wniosku o pomoc finansową, ponieważ istotne jest przede wszystkim to, czy funkcjonariusz miał zaspokojone prawo do mieszkania w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Organ przyznał, że nabycie domu (lokalu) przed datą roszczenia o pomoc finansową automatycznie nie wyklucza uprawnień przewidzianych w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Decydujące znaczenie ma bowiem sytuacja mieszkaniowa funkcjonariusza składającego wniosek o przyznanie pomocy. Tym samym pomoc przysługuje tylko wówczas, gdy zgłaszając stosowny wniosek funkcjonariusz nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. W sytuacji zatem takiej, gdy w chwili złożenia wniosku funkcjonariusz posiada lokal mieszkalny, ale nie nadaje się on do zamieszkania, mimo, że z prawnego punktu widzenia może go użytkować, nie można mówić o zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenie miało zatem ustalenie okoliczności zamieszkiwania funkcjonariusza w nabytym wcześniej lokalu mieszkalnym. Powyższa okoliczność została zaś ustalona na podstawie oświadczenia zainteresowanego, który sam wskazał powierzchnię zajmowanego lokalu oraz datę, w której w nim zamieszkał. Oświadczenia wnioskodawcy w tym zakresie nie budzą zaś wątpliwości organu. Przyjmując zatem, że policjant w dniu 29 marca 2018 r. zamieszkał w kupionym w listopadzie 2017 r. lokalu nr [...] przy ul. [...] o powierzchni mieszkalnej 29,53 m², w dniu 5 czerwca 2018 r. miał on zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. W ocenie organu odwoławczego przyjęte w sprawie stanowisko znajduje uzasadnienie zarówno w przepisach resortowych, jak i w orzecznictwie sadów administracyjnych, w tym w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r. (sygn. akt I OPS 7/08). D. N. zaskarżył wskazaną powyżej decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w drodze skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wskazując na dokonanie przez organ błędnej wykładni obowiązujących przepisów prawa. Skarżący podkreślił, że wydane rozstrzygniecie jest dla niego krzywdzące również z tego względu, że złożenie wniosku w tej, a nie innej dacie wynikało z udzielonych mu przez pracodawcę wskazań i wyjaśnień. W ocenie skarżącego wydając zaskarżoną decyzję organ nie uwzględnił treści § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów, który reguluje jakie dokumenty trzeba przedłożyć wraz z wnioskiem o pomoc finansową to jest: wyciąg z księgi wieczystej oraz umowę kupna lokalu (domu) sporządzoną w formie aktu notarialnego lub umowę przedwstępną. Skarżący wyjaśnił, że od razu po podpisaniu umowy przedwstępnej udał się w celu potwierdzenia powyższego zapisu do sekcji mieszkaniowej w Komendzie Miejskiej Policji, gdzie otrzymał odpowiedź, że ma czekać na wpisanie własności lokalu do ksiąg wieczystych i wówczas złożyć wniosek wraz z wyciągiem z księgi wieczystej oraz umową kupna lokalu sporządzoną w formie aktu notarialnego. Kiedy jednak po otrzymaniu wypisu skarżący udał się ponownie do ww. sekcji mieszkaniowej w celu złożenia tego dokumentu i wniosku o przyznanie pomocy finansowej, został poinformowany, że zgodnie z obowiązującą interpretacją Komendy Miejskiej Policji starając się o pomoc finansową funkcjonariusz powinien złożyć umowę przedwstępna, a nie zaświadczenie o wpisie do ksiąg wieczystych. Skarżącemu odmówiono zatem pomocy tylko z tego względu, że w momencie złożenia stosownych dokumentów, posiadał już lokal mieszkalny, wobec czego w ocenie organów nie potrzebował środków na zakup mieszkania. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 10 sierpnia 2018 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji z dnia 26 czerwca 2018 r. nr [...] o odmowie udzielenia skarżącemu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Jako postawę prawną wydania wskazanych rozstrzygnięć wskazano: art. 88, art. 94 ust. 1 i art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji oraz przepisy rozporządzeń: Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przyznanych dla policjantów oraz z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu lub domu jednorodzinnego przez policjantów. Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy). Tryb postępowania oraz szczegółowe zasady przyznawania, cofania oraz zwracania wskazanej wyżej pomocy finansowej określa rozporządzenie z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów. W myśl § 3 rozporządzenia, pomoc finansową przyznaje się na wniosek policjanta, a wzór wniosku określa załącznik do rozporządzenia. Do wniosku dołącza się dokumenty potwierdzające fakt ubiegania się przez policjanta lub jego małżonka pozostającego z nim we wspólności majątkowej o lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a w szczególności: zaświadczenie o członkostwie ze spółdzielni mieszkaniowej albo wyciąg z księgi wieczystej oraz umowę kupna lokalu (domu jednorodzinnego) sporządzoną w formie aktu notarialnego lub umowę przedwstępną, albo w przypadku budowy domu jednorodzinnego - aktualny wyciąg z księgi wieczystej potwierdzający własność gruntu (prawo wieczystego użytkowania) oraz pozwolenie właściwego organu na budowę domu, albo pozwolenie na budowę lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość. Mając na uwadze powyższe przepisy stwierdzić należy, że policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu tylko wówczas, gdy spełnia on warunki do otrzymania lokalu w drodze decyzji. W art. 95 ust. 1 ustawy o Policji określone są przesłanki, które wykluczają możliwość przydzielenia takiego lokalu. Jedną z takich przesłanek jest fakt posiadania w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, w której pełni służbę, lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy). Sąd, co do zasady, podziela stanowisko organów, że - oceniając przyznanie pomocy na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub budowę domu jednorodzinnego - należy brać pod uwagę stan prawny i stan faktyczny na dzień złożenia stosownego wniosku. Na ten dzień dokonuje się oceny, czy policjant spełnia warunek do otrzymania lokalu mieszkalnego w drodze decyzji, a co za tym idzie – czy przysługuje mu pomoc finansowa na uzyskanie lokalu. Jeżeli policjant ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, to zgodnie z wyżej cytowanym przepisem – nie przysługuje mu lokal na podstawie decyzji administracyjnej, a co za tym idzie – nie przysługuje pomoc finansowa. Przepisy prawa nie przewidują ograniczeń czasowych do złożenia takiego wniosku, ale rozpoznając wniosek organ zobligowany jest ustalić, czy policjant ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Na tle przepisów i regulacji ustaw dotyczących innych służb mundurowych w kwestiach mieszkaniowych, które są identycznie unormowane, ukształtowało się bogate orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r. (sygn. akt I OPS 7/08; publ. ONSAiWSA 2009/4/66), powoływana przez organy na uzasadnienie rozstrzygnięć w przedmiotowej sprawie. Wskazać jednak należy, że w uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nabycie przez funkcjonariusza domu mieszkalnego przed złożeniem wniosku o przyznanie prawa pomocy nie wyklucza samo przez się przyznania tej pomocy. W uzasadnieniu tej uchwały NSA stwierdził, że skoro pomoc finansowa jest świadczeniem udzielanym na wniosek, a nie z urzędu, to dopiero po złożeniu wniosku wraz z dokumentacją jest rozważana kwestia, czy funkcjonariusz spełnia warunki do otrzymania świadczenia. Spełnienie tych przesłanek musi być zatem oceniane na dzień złożenia wniosku, a nie na dzień nabycia lokalu. Akceptując powyższe stanowisko należy wskazać, że każda sprawa administracyjna jest sprawą indywidualną i przez pryzmat jej stanu faktycznego należy oceniać przesłanki materialne. Teza, że złożenie przez skarżącego wniosku po nabyciu lokalu nie wyklucza przyznania pomocy finansowej ma jak najbardziej zastosowanie w niniejszej sprawie. Z akt prowadzonego postępowania wynika, że za okres do dnia 27 listopada 2017 r. (dzień nabycia lokalu na mocy umowy przeniesienia własności) skarżący otrzymywał równoważnik pienieżny za brak lokalu mieszkalnego dla policjanta i uprawnienie to nie było kwestionowane przez jego pracodawcę. Oznacza to, że skarżący do tego czasu usiłował zrealizować swoje prawo do lokalu mieszkalnego. Prawo do lokalu jest bowiem podstawowym prawem policjanta, wynikającym z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Dopiero w przypadku niemożności realizacji tego prawa wypłaca się równoważnik pieniężny. Zgodnie bowiem z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji - policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Jak wynika z powyższego, skarżący miał prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego jako świadczenia zamiennego za prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Z prawa zamiennego usiłował skorzystać wobec tego, że zaspokoił swoją potrzebę mieszkaniową we własnym zakresie – nabył w dniu 27 listopada 2017 r. lokal mieszkalny, zaciągając kredyt bankowy. Rzeczywiście wniosek o przyznanie tej pomocy złożył 5 czerwca 2018 r. a więc pół roku po nabyciu lokalu i 2 miesiącach od zamieszkania w tym lokalu (deklarowana przez skarżącego data zamieszkania to 29 marca 2018 r.).Jednak nie zmienia to faktu, ze domagał się pomocy finansowej na zakup lokalu, jako zamiennego świadczenia za przydział, a przesłanki pozytywne spełniał, przy braku negatywnych. Stanowisko organów prowadzi zaś do wniosku, że gdyby skarżący złożył wniosek przed dniem zamieszkania w nowo nabytym lokalu (to jest przed 29 marca 2018 r.) to pomoc finansową mógłby uzyskać. Wedle stanowiska Komendanta skarżący utracił prawo do tego świadczenia, gdyż złożył wniosek po nabyciu mieszkania i wprowadzeniu się do niego. Wskazane stanowisko nie znajduje w ocenie Sądu oparcia w przepisach prawa i stanowi interpretację rażąco sprzeczną z celem obowiązywania przepisów dotyczących zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy pełniących stałą służbę w Policji. Nie znajduje ono też, wbrew przekonaniu organu, żadnego uzasadnienia w cytowanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której stwierdzono, że złożenie wniosku o pomoc po nabyciu lokalu samo przez się przyznania tej pomocy nie wyklucza. Zauważyć też należy, że prawo do pomocy finansowej w postaci równoważnika za brak lokalu mieszkalnego zostało cofnięte dopiero decyzją z dnia 26 czerwca 2018 r. nr [...] (k. 1 akt administracyjnych) a zatem już po złożeniu przez skarżącego wniosku o pomoc finansową. Sąd wskazuje, że przepisy ustawy o Policji nie przewidują i nie limitują czasu, w jakim pomoc może zostać przyznana (np. do dnia zakupu lokalu czy wybudowania domu, ani tym bardziej zamieszkania w lokalu). Wprawdzie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że pomoc finansowa przysługuje "na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość", lecz jest to określenie celu, na jaki pomoc jest przyznawana, w żadnym zaś razie nie limituje czasu, w jakim ma być przyznana. Powyższe sformułowanie nie uprawnia do wniosku, że może to nastąpić tylko przed uzyskaniem lokalu mieszkalnego (domu), a nie po jego nabyciu czy wybudowaniu, ani tym bardziej tylko przed zamieszkaniem w nowo uzyskanym domu lub lokalu Taka wykładnia w sposób nieusprawiedliwiony ograniczałaby ustawowe prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Dokonując wykładni celowościowej przepisów rozdziału 8 ustawy o Policji uznać należało, że nie sposób podzielić stanowiska, iż zakup lokalu mieszkalnego i zamieszkanie w nim, w okolicznościach, w których funkcjonariusz spełnia wszelkie warunki do uzyskania pomocy finansowej na jego zakup, przekreśla możliwość uzyskanie tej pomocy tylko dlatego, że wcześniej nie został złożony wniosek. W tym zakresie strona skarżąca słusznie wskazuje też na przepis § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r., który stanowi potwierdzenie powyżej zaprezentowanego stanowiska Sądu. Skoro bowiem jednym z dokumentów dołączanych do wniosku o udzielnie pomocy może być umowa kupna lokalu sporządzona w formie aktu notarialnego, czy wyciąg z księgi wieczystej, to znaczy, ze ustawodawca dopuszcza możliwość złożenia wniosku po zakupie mieszkania, a wnioskując z większego na mniejsze także po zamieszkaniu w nowo nabytym lokalu. Powyższe ma istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy niezależnie od tego, czy jak twierdzi skarżący został on błędnie poinformowany przez organ o konieczności wstrzymania się ze złożeniem wniosku do czasu uzyskania wpisu o własności lokalu w księdze wieczystej. Tego rodzaju działanie pracodawcy niewątpliwie należałoby ocenić negatywnie, nie podlega ono jednak weryfikacji w drodze niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Złożenie wniosku po terminie nabycia i zamieszkania w lokalu nie może być bowiem oceniane z punktu widzenia winy. Dopuszczalność złożenia wniosku po tym czasie wynika wprost z przestawionej w powyższych rozważaniach przez Sąd wykładni prawa. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy dokonają oceny zasadności terminowo wniesionego przez skarżącego wniosku o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, przy szczególnym uwzględnieniu, że zaciągnięcie przez skarżącego kredytu i nabycie mieszkania przy ul. [...] w G. nie stanowi przeszkody dla skutecznego ubiegania się o przyznanie tego rodzaju pomocy.