III SA/Gd 779/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.), Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 3 października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 5 stycznia 2012 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 24 maja 2006 r. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej przyznał Z. K. zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności w wysokości 144 zł miesięcznie. Przedmiotowa decyzja została następnie - w zakresie wysokości zasiłku oraz sposobu jego zapłaty - zmieniona decyzją z dnia 8 września 2006 r. Pismem z dnia 10 listopada 2011 r. Z. K. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z prośbą o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny. Do złożonego pisma dołączono decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o waloryzacji emerytury z dnia 1 marca 2011r., w której podano, że do świadczenia emerytalnego przysługuje dodatek pielęgnacyjny w kwocie 186,71 zł. Zawiadomieniem datowanym na dzień 17 listopada 2011 r. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej poinformował ww. o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie świadczeń przyznanych decyzją z dnia 24 maja 2006 r. W następstwie przeprowadzonego postępowania, decyzją z dnia 13 grudnia 2011 r. nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej orzekł o uchyleniu wypłaty świadczeń - zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności z dniem 31 sierpnia 2010 r. W podstawie prawnej wydanej decyzji powołano art. 2 pkt 2, art. 16 ust. 6, art. 20, art. 25 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz art. 104 i art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wskazano, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych pismem z dnia 30 listopada 2011 r. poinformował organ o przyznaniu ww. dodatku pielęgnacyjnego z dniem 1 września 2010 r., które to świadczenie – w świetle art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych – wyklucza otrzymywanie zasiłku pielęgnacyjnego. Następnie decyzją z dnia 5 stycznia 2012 r. nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej orzeczono o zwrocie przez Z. K. kwoty 2.142 zł wraz z ustawowymi odsetkami (liczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty) tytułem nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres 1 września 2010 r. – 31 października 2011 r. W uzasadnieniu ww. decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że fakt pobierania dodatku pielęgnacyjnego obligował do uchylenia decyzji przyznającej stronie zasiłek pielęgnacyjny. Z kolei wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny stanowiło podstawę do wydania orzeczenia w przedmiocie zwrotu świadczeń pobranych pomimo braku podstaw prawnych. W następstwie odwołania od ww. decyzji wniesionego przez Z. K. (w którym z odwołaniem się do art. 409 ustawy – Kodeks cywilny wskazano, że odwołująca się nie wzbogaciła się z tytułu pobranego świadczenia) Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zakwestionowane rozstrzygnięcie w całości oraz: - uznało zasiłki pielęgnacyjne wypłacone w okresie 1 września 2010 r. – 31 października 2011 r. w kwocie 2.142 zł za nienależne pobrane; - orzekło o obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych – zasiłków rodzinnych w kwocie 2.142 zł wraz z ustawowymi odsetkami liczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia rodzinnego do dnia spłaty. W podstawie prawnej wydanej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 16 ust. 6, art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytaczając dotychczasowy stan postępowania i wydane rozstrzygnięcia wskazał, że w realiach sprawy brak jest podstaw do odwoływania się do art. 409 ustawy – Kodeks cywilny. Podstawy materialnoprawne dotyczące zasiłku pielęgnacyjnego znajdują się bowiem w treści ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jak wskazał organ, strona wnioskując o zasiłek pielęgnacyjny podpisała oświadczenie wskazujące, że nie jest uprawniona do pobierania dodatku pielęgnacyjnego. W pouczeniu podpisanym przez stroną znajduje się również stwierdzenie, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego na podstawie przepisów ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz na podstawie innych ustaw. Ponadto strona została pouczona o obowiązku niezwłocznego informowania organu pierwszej instancji o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Zobowiązanie to nie zostało wykonane przez odwołującą się, co miało ten skutek, że w okresie 1 września 2010 r. – 31 października 2011 r. strona otrzymywała jednocześnie dodatek pielęgnacyjny z ZUS (wraz z emeryturą) oraz zasiłek pielęgnacyjny ze środków pomocy społecznej. Równoczesne pobieranie dwóch ww. świadczeń oznacza, że zasiłek pielęgnacyjny pobrany we wskazanym okresie zasadnie winien być uznany za nienależnie pobrany w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Niezależność pobranych świadczeń rodzinnych rodzi z kolei obowiązek ich zwrotu. W ocenie Kolegium, kasacyjno – merytoryczna decyzja organu odwoławczego uzasadniona jest z kolei tym, że w decyzji organu pierwszej instancji winno znaleźć się stwierdzenie, że wypłacone świadczenia uznaje się za nienależnie wypłacone. Ponadto należało wskazać kwotę, w jakiej świadczenia te podlegają zwrotowi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję Z. K. wskazała, że organ w sposób nieuprawniony powołał się na pouczenie z 2006 r. w sytuacji gdy po dniu 3 stycznia 2009 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej ponownie przyznał skarżącej sporny zasiłek a obowiązkiem zwrotu objęto zasiłki wypłacone w okresie 1 września 2009 r. – 31 października 2011 r. Ponadto organ odwoławczy naruszył swoim postępowaniem art. 7 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (zasada praworządności), art. 8 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (zasada pogłębiania zaufania) oraz art. 12 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (wyrażający zasadę szybkości postępowania). W ocenie skarżącej decyzja jest również sprzeczna z art. 2 Konstytucji RP, gdyż nie może być uznana za godną demokratycznego państwa prawnego. W reasumpcji skarżąca wniosła o uchylenie wydanego rozstrzygnięcia, względnie o wydanie orzeczenia umarzającego kwotę 2.142 zł wraz z ustawowymi odsetkami. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. 2. Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; 3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne; 4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. W omawianej sprawie organ pierwszej instancji ograniczył się jedynie do wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia tj. art. 30 ust.2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych bez jakiegokolwiek uzasadnienia zastosowania tej podstawy prawnej. Organ drugiej instancji ponownie rozpoznający sprawę, prawidłowo wskazał w odniesieniu do zarzutów odwołania, że brak jest podstaw do stosowania przez organy administracji publicznej przepisu art. 409 kodeksu cywilnego. Jednak uzasadnienie decyzji odnoszące się do podstaw prawnych jej wydania, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, zdaniem Sądu nie jest prawidłowe, czym narusza przepis art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Organ wskazał bowiem, że mimo podpisania w dniu 16 maja 2006 roku przez skarżącą oświadczenia m.in., będącego potwierdzeniem, że nie jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego oraz pouczenia "że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego" - zobowiązującego ją do powiadomienia organu pierwszej instancji o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, obowiązku tego nie wykonała, mimo przyznania jej prawa do dodatku pielęgnacyjnego. Sąd zwraca uwagę, że wskazane pouczenie miało miejsce w 2006 roku, a zatem w czasie gdy skarżącej nie przysługiwało prawo do świadczenia emerytalno-rentowego. Na podstawie akt administracyjnych nie sposób ustalić na mocy jakiej decyzji organu rentowego skarżąca po raz pierwszy nabyła prawo do dodatku pielęgnacyjnego ( jedynie z pisma ZUS z dnia 30 listopada 2011 roku, stanowiącego odpowiedź na zapytanie MOPS wynika, że skarżąca dodatek pielęgnacyjny pobiera od września 2010 roku). Ustalenie powyższego świadczyłoby jedynie o tym, iż od momentu doręczenia tej decyzji skarżąca została poinformowana o przyznaniu jej prawa do dodatku pielęgnacyjnego (którego pobieranie eliminuje możliwość realizowania prawa do wcześniej przyznanego zasiłku pielęgnacyjnego – o czym "powinna pamiętać" od 2006 roku). Do akt dołączono jedynie decyzję o waloryzacji emerytury z dnia 1 marca 2011r., w której podano, że do świadczenia przysługuje dodatek pielęgnacyjny i tę decyzję skarżąca dołączyła do wniosku o uchylenie decyzji ustalającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Reasumując tę część rozważań stwierdzić trzeba, iż uznanie, że pouczenie zawarte w podpisanym oświadczeniu z 2006 roku jest wystarczające dla przyjęcia, iż pobierany przez skarżącą zasiłek pielęgnacyjny, który został przyznany na kilka lat przed przyznaniem nowego prawa jest świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu art. 30 ust.2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest nie do pogodzenia z wyrażoną w art.2 Konstytucji RP zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa i egzekwowania stanowionego przez niego prawa. Zważyć należy, iż normy określające zasady funkcjonowania prawa nie mogą być odczytywane a więc rozumiane, wykładane i stosowane bez odniesienia do aksjologii państwa demokratycznego. Tak więc aby pouczenie o skutkach prawnych złożonego oświadczenia mogło być uznane za skuteczne musi być na tyle jasne i czytelne dla osoby, której dotyczy, aby można było bez żadnych wątpliwości uznać, że osoba ta była w pełni zorientowana, jakie obciążenia wynikają dla niej w związku z treścią złożonego oświadczenia. Tymczasem w sprawie niniejszej organy przyjęły, że jedno pouczenie skarżącej - osoby, która przeszła udar mózgu, wyprzedzające o kilka lat zdarzenie prawne istotne z punktu widzenia konsekwencji prawnych dla niej, jest wystarczające dla ustalenia, że wypłacony jej zasiłek jest świadczeniem nienależnie pobranym kwalifikującym się do zwrotu. Takiej oceny prawnej organów, Sąd nie może zaaprobować. Na marginesie jedynie wskazać należy, że w ocenie Sądu, nakazanie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego nie powinno być orzeczone w tej samej decyzji, co samo uznanie świadczenia za nienależnie pobrane. W myśl art. 30 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych do zwrotu jest obowiązana osoba, która pobrała nienależne świadczenie. Dopiero zatem, gdy uprawomocni się decyzja uznająca dane świadczenie za nienależnie pobrane, można o takim świadczeniu mówić i nakazywać jego zwrot. Nie powinno się zatem orzekać o tych sprawach równocześnie, czyli tym samym w jednej decyzji. Stanowisko takie zajął NSA w wyroku z dnia 22 lipca 2010 roku w sprawie o sygn. I OSK 619/10, a Sąd w niniejszej sprawie go podziela. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny mieć na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, którą to wykładnią organ administracyjny jest związany z mocy art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na uwadze powyższe, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i decyzję organu I instancji.