III SA/Gd 78/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. M. K. i D. B. S. na decyzję Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego [...] z dnia 23 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisania do aktu urodzenia wzmianki dodatkowej o przysposobieniu postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącym [...] solidarnie - z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku - uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 (sto) złotych. Wnioskiem z dnia 28 sierpnia 2018 r. D. B. S. oraz działająca w imieniu córki D. M. K. – matka M. K., wystąpiły do Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego [...] W. o dołączenie wzmianki dodatkowej o przysposobieniu w polskim akcie urodzenia dziecka D. M. K.. Z treści wniosku wynikało, że D. M. K. urodziła się [...] 2016 r. w G., posiada polski akt urodzenia oraz obywatelstwo polskie. Jej biologiczną matką jest M. K. Dane biologicznego ojca dziecka są nieznane – w tym zakresie dane w akcie urodzenia zostały wpisane w oparciu o art. 61 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. - Prawo o aktach stanu cywilnego (dane przesłaniające). M. K. od wielu lat pozostaje w związku partnerskim z D. B. S.. Obie kobiety mają obywatelstwo polskie oraz szwedzkie. W dniu 28 maja 2016 r. zawarły w Szwecji związek małżeński. Za zgodą M. K., D. B. S. wystąpiła o przysposobienie dziecka swojej partnerki. Postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2017 r. (sygn. akt[...]) szwedzki Sąd Rejonowy w N. wyraził zgodę na adopcję i orzekł o przysposobieniu dziecka przez D. B. S. We wniosku wskazano, że na skutek wydania wskazanego orzeczenia D. M. K. została uznana za wspólne dziecko pozostających w zawartym w Szwecji związku małżeńskim M. K. i D. B. S.. Dokonanie wzmianki dodatkowej o przysposobieniu dziecka w polskim akcie urodzenia ma zatem przede wszystkim na celu zabezpieczenie praw dziecka oraz odzwierciedlenie faktycznej sytuacji rodziny. Do wniosku dołączono orzeczenie sądu zagranicznego o przysposobieniu wraz z tłumaczeniem. Wniosek został przekazany według właściwości do Urzędu Stanu Cywilnego w G. Zawiadomieniem z dnia 15 października 2018 r. Zastępca Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w G. poinformował pełnomocnika stron, że postępowanie administracyjne w sprawie dołączenia wzmianki dodatkowej o przysposobieniu do aktu urodzenia D. M. K. nie może być załatwione w terminie przewidzianym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej w skrócie jako "k.p.a."). Organ wskazał, że powodem niezałatwienia sprawy w terminie jest wystąpienie do organu nadzoru (Wojewody [...]) o zajecie stanowiska w sprawie. Pismem z dnia 23 listopada 2018 r. nr [...} skierowanym do M. K. oraz D. B. S. Zastępca Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w G. poinformował wyżej wymienione, że na postawie art. 108 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. – Prawo o aktach stanu cywilnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 2064 ze zm.) w zw. z art. 1146 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1360 ze zm.; dalej także w skrócie jako "k.p.c.") odmawia wpisania do aktu urodzenia D. M. K. wzmianki dodatkowej o przysposobieniu. W uzasadnieniu pisma wskazano, że w ocenie organu, uznanie postanowienia szwedzkiego sądu o przysposobieniu i dołączenie do polskiego aktu urodzenia dziecka wzmianki o jego adopcji jest sprzeczne z podstawowymi zasadami porządku prawnego RP oraz z regulacjami zawartymi w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 682 ze zm.), które precyzyjnie określają kwestie związane z pochodzeniem dziecka. Z przepisów tych wynika, że matką dziecka jest kobieta, która je urodziła. Z kolei przepisy dotyczące ojcostwa, niezależnie od sposobu jego ustalenia, zawsze jako ojca dziecka wskazują mężczyznę. Jednocześnie organ poinformował wnioskodawczynie, że o ustalenie czy orzeczenie podlega, czy nie podlega uznaniu na podstawie art. 1148 k.p.c. można wystąpić do sądu powszechnego. Pismem z dnia 20 grudnia 2018 r. D. B. S. oraz działająca w imieniu małoletniej córki D. M. K. matka M. K. skierowały do Wojewody [...] "odwołanie od decyzji Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w G. z dnia 23 listopada 2018 r. o odmowie wpisania wzmianki dodatkowej w akcie urodzenia małoletniej D. M. K.". Równolegle, pismem datowanym na dzień 20 grudnia 2018 r. D. B. S. oraz działająca w imieniu małoletniej córki D. M. K. matka M. K. skierowały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. "skargę na odmowę wpisania przez Zastępcę Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w G. wzmianki dodatkowej w akcie urodzenia małoletniej D. M. K. ([...] otrzymaną 10 grudnia 2018 r. )". Oba pisma zostały wniesione za pośrednictwem Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w G., przy czym odwołanie przesłane do Wojewody [...] wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 7 stycznia 2019 r., natomiast skarga wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy wypłynęła to tutejszego Sądu w dniu 1 lutego 2019 r. W złożonej skardze wskazano, że dotychczasowa praktyka orzecznicza jednoznacznie wskazuje, że odmowa dołączenia wzmianki dodatkowej następuje w drodze decyzji administracyjnej, na którą przysługuje odwołanie do właściwego wojewody, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Skarżące podkreśliły, że podzielają to stanowisko i dlatego uznały odmowę wpisania wzmianki dodatkowej za decyzję administracyjną i zaskarżyły ją w drodze odwołania. Niemniej z uwagi na to, że organ wydanej przez siebie odmowy nie określił mianem "decyzji administracyjnej", a w treści pisma z dnia 23 listopada 2018 r. nie pouczył o prawie wniesienia odwołania, z ostrożności procesowej, postanowiły złożyć jednocześnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. skargę na wskazaną wyżej odmowę. Skarga została złożona zatem na wypadek uznania, że odmowa dołączenia wzmianki dodatkowej nie ma charakteru decyzji administracyjnej, lecz stanowi podlegający zaskarżeniu do sądu inny akt dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego w G. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ wskazał jednocześnie, że w jego ocenie dokonanie wzmianki dodatkowej stanowi czynność materialno - techniczną, co nie oznacza jednak automatycznie, aby odmowa wpisania takiej wzmianki była czynnością wobec której osobie skarżącej przysługuje skarga do sądu administracyjnego w trybie z art. 53 § 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie organu przedmiotowa odmowa jest szczególnym oświadczeniem woli tego organu, wyraźnie osadzonym w przepisie art. 108 ust. 4 ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego umożliwiającym stronie skierowanie sprawy jedynie do sądu powszechnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu z przyczyn procesowych, jako przedwczesna, bez badania jej podstaw merytorycznych. Zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Z powołanego przepisu wynika, że dopóki stronie przysługuje prawo wniesienia jakiegokolwiek środka zaskarżenia, dopóty wniesienie skargi na ten akt lub czynność do sądu administracyjnego - jako przedwczesne - jest niedopuszczalne. Dla wypełnienia warunku wyczerpania środków zaskarżenia bezwzględnie konieczne jest uprzednie rozpoznanie wniesionego środka zaskarżenia przez organ administracji publicznej. W sytuacji zaś, gdy strona nie wyczerpie wskazanego powyżej trybu zaskarżenia, skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi z innych przyczyn jest niedopuszczalne. Rodzaj przysługujących stronie środków zaskarżenia zależy od rodzaju aktu lub czynności podejmowanej przez organ administracji publicznej. W niniejszej sprawie warunek wyczerpania środków zaskarżenia w ramach administracyjnego toku instancji nie został spełniony. W ocenie Sądu odmowa dołączenia wzmianki dodatkowej do aktu urodzenia następuje w drodze decyzji administracyjnej. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, m.in. we wskazanych przez stronę skarżącą orzeczeniach (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3232/14 oraz z dnia 16 marca 2017 r.; sygn. akt II OSK 1434/16; zob. nadto postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2017 r.; sygn. akt II OSK 1424/17; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzja rozstrzygająca o istocie sprawy w tym przedmiocie, jest zatem decyzją wydaną w pierwszej instancji, od której stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. przysługuje odwołanie. Z akt sprawy wynika, że stanowisko to podzielają również skarżące, które wniosły odwołanie od decyzji Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w G. z dnia 23 listopada 2018 r. o odmowie dokonania wzmianki dodatkowej, które wpłynęło do organu odwoławczego, to jest Wojewody [...], w dniu 7 stycznia 2019 r. Odwołanie to nie zostało jednakże rozpatrzone przez organ odwoławczy przed dniem wniesienia skargi. Należy wskazać, że odwołanie i skarga zostały wniesione przez strony równolegle, to jest odrębnymi pismami z dnia 20 grudnia 2018 r. Podkreślenia wymaga, że każda czynność prawna podejmowana przez organy administracji publicznej posiada właściwą sobie formę, którą można ustalić na postawie obowiązujących przepisów prawa materialnego i procesowego. Nie jest zatem dopuszczalne, aby ta sama czynność była różnie kwalifikowana w zależności od celu, jaki chce osiągnąć podmiot kwestionujący daną czynność. W przedmiotowej sprawie D. B. S. oraz działająca w imieniu małoletniej córki D. M. K. matka M. K., pomimo, że są przekonane, że wydana wobec D. B. S. i D. M. K. odmowa stanowi decyzję administracyjną - i jest to stanowisko prawidłowe - wystąpiły o zbadanie zgodności z prawem tego aktu, jako czynności materialno - technicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Dopuszczalność wniesionej skargi została jednak oceniona przez Sąd przy uwzględnieniu, że odmowa dokonania wzmianki dodatkowej w odróżnieniu od dokonania takiej wzmianki przez organ administracji publicznej, nie jest czynnością materialno - techniczną. Podkreślania wymaga, że pismo Zastępcy Kierownika USC w G. z dnia 23 listopada 2018 r. nr [...] - informujące o odmowie dokonania wzmianki - nosi wszelkie konieczne cechy decyzji administracyjnej: wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia, zawiera oznaczenie organu, oznaczenie adresata, uzasadnienie, podpis upoważnionego urzędnika oraz niewątpliwie rozstrzyga ono indywidualną sprawę administracyjną, co do jej istoty. Organ w imperatywny sposób orzekł bowiem o odmowie wpisania do aktu urodzenia D. M. K. wzmianki dodatkowej o przysposobieniu. Okoliczność, że strony nie zostały w tym piśmie poinformowane o prawie wniesienia środka odwoławczego w żaden sposób nie niweczy tego prawa. Tak też w przedmiotowej sprawie, pomimo braku stosownego pouczenia, skarżące skorzystały z przysługującego im na mocy art. 127 § 1 k.p.a. prawa i zaskarżyły odmowę wpisania wzmianki dodatkowej w drodze skierowanego do Wojewody [...] odwołania. Mając na uwadze stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę Sąd uznał za zasadne wyjaśnić, że treść art. 1148 k.p.c. w żaden sposób nie wyklucza prawa strony do weryfikacji zgodności z prawem działań tego organu w administracyjnym toku instancji, to jest w drodze odwołania, a następnie skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1148 § 1 k.p.c. każdy, kto ma w tym interes prawny, może wystąpić do sądu powszechnego z wnioskiem o ustalenie, że orzeczenie sądu państwa obcego podlega albo nie podlega uznaniu. Postępowanie cywilne w tym zakresie można zatem wszcząć w każdym czasie i nie jest ono koniecznym warunkiem uznania orzeczenia zagranicznego przez organ administracji publicznej. Wyjaśnić należy, że obecnie zasadą pozostaje, że orzeczenia zagranicznych sądów podlegają uznaniu z mocy prawa (art. 1145 k.p.c.), jeżeli nie zachodzi żadna z przeszkód określonych w art. 1146 k.p.c. Oznacza to, że w każdym postępowaniu, w którym istotne dla danej sprawy lub powoływane przez stronę okoliczności faktyczne wynikają z orzeczenia zagranicznego sądu, prowadzący takie postępowanie organ, czy też sąd, samodzielnie rozstrzyga, czy dane orzeczenie podlega uznaniu, czy też nie. Ewentualne rozstrzygnięcie sądu powszechnego w tym zakresie, podjęte na podstawie art. 1148 k.p.c. może mieć jedynie deklaratywny charakter i polegać na ustaleniu, że uznanie z mocy prawa nastąpiło lub nie nastąpiło. W przedmiotowej sprawie nie ma wątpliwości co do tego, że Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego w G. dokonał samodzielnej oceny dopuszczalności uznania zagranicznego orzeczenia, a od wyniku tej oceny zależało podjęcie przez ten organ określonej czynności materialno - technicznej o charakterze administracyjnym (dokonanie wzmianki dodatkowej) albo wydanie negatywnej dla stron decyzji administracyjnej (co w realiach sprawy w ocenie Sądu miało miejsce). Powyższe oznacza, że wskazane w art. 1148 k.p.c. postępowanie cywilne nie może być traktowane - tak jak sugeruje organ – w kategorii jedynej, prawnie dopuszczalnej formy weryfikacji zgodności z prawem podjętych przez niego działań. Kluczowe w tym zakresie jest to, że w ramach ewentualnie wszczętego postępowania cywilnego sąd powszechny nie będzie badał i odnosił się do zgodności z prawem podjętych wcześniej działań organu administracji publicznej w tej konkretnej sprawie. Z kolei, abstrahując od realiów rozpatrywanej sprawy i określonej w treści art. 1146 § 1 pkt 7 k.p.c. klauzuli porządku publicznego należy założyć potencjalną możliwość zaistnienia sytuacji, kiedy to kierownik urzędu stanu cywilnego odmówi dokonania czynności na podstawie orzeczenia organu państwa obcego w następstwie wadliwego przeświadczenia, że przedkładany przez stronę dokument nie stanowi orzeczenia sądu państwa obcego. Akt administracyjny wydany w przedmiocie odmowy dokonania czynności na podstawie orzeczenia organu państwa obcego może być również wadliwy formalnie. W związku z tym podmiot wnioskujący o dołączenie (wpisanie) wzmianki dodatkowej winien mieć zagwarantowane prawo do zakwestionowania wydanego aktu odmownego w administracyjnym toku instancji, to jest w drodze odwołania, a następnie skargi do sądu administracyjnego niezależnie od instytucji określonej w treści art. 1148 k.p.c. Zapatrywania powyższe należy uzupełnić wskazaniem, że ewentualne, prawomocne orzeczenie sądu powszechnego (ustalające, że orzeczenie sądu państwa obcego podlega albo nie podlega uznaniu) będzie wiązało na przyszłość inne organy oraz sądy (zgodnie z treścią art. 365 § 1 k.p.c.) nie stoi w żaden sposób w sprzeczności z zasadami określonymi w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oczywistym jest w tym miejscu wskazanie, że sąd administracyjny jest związany prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego (cywilnego). Również sąd powszechny (cywilny) jest związany prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego z uwagi na regulację zawartą w art. 170 p.p.s.a. Prawomocność gwarantuje bowiem stałość ustalonej orzeczeniem sytuacji prawnej, uniemożliwiając jej podważenie i zobowiązując do jej respektowania inne sądy oraz organy w określonych ustawą granicach. Należy mieć również na uwadze, że gdy organ administracji publicznej rozpoznający sprawę o wpisanie wzmianki dodatkowej w oparciu o orzeczenie zagraniczne odnoszące się do przysposobienia dziecka stwierdzi, że w jego ocenie orzeczenie to nie podlega uznaniu – z uwagi na treść art. 108 ust. 4 ustawy – Prawo o aktach stanu cywilnego – nie ma podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Stosowanie tego przepisu uwarunkowane jest tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem zawieszenia postępowania musi zależeć od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z zakresu pojęcia "zagadnienie wstępne" wyłączyć należy sytuacje, gdy do rozstrzygnięcia kwestii wynikłej w toku postępowania właściwy jest organ, przed którym postępowanie jest w toku. Jako zagadnienie wstępne można kwalifikować jedynie takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu administracji publicznej lub sądu. Przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. opiera się tym samym na założeniu, że organ administracji nie jest uprawniony do rozstrzygania kwestii mającej stanowić zagadnienie wstępne. Tymczasem istotą systemu uznania automatycznego jest to, że każdy sąd i organ samodzielnie we własnym zakresie ocenia kwestię, czy orzeczenie zagraniczne podlega, czy też nie podlega uznaniu. Samo istnienie możliwości wszczęcia postępowania, na podstawie art. 1148 § 1 k.p.c., przed sądem powszechnym o ustalenie, czy orzeczenie zagraniczne podlega, czy też nie podlega uznaniu, nie pozbawia - w systemie uznania ex lege - organu administracji publicznej kompetencji do oceny we własnym zakresie zagadnienia uznania orzeczenia sądu państwa obcego (zob. w tej materii: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2015 r.; sygn. akt II OSK 2372/13; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). W realiach rozpatrywanej sprawy z takiej kompetencji organ skorzystał odmawiając na podstawie art. 108 ust. 4 ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego dokonania czynności na podstawie orzeczenia organu państwa obcego a jego stanowisko, odnoszące się m.in. do regulacji zawartych w art. 1146 § 1 pkt 7 k.p.c. i w ustawie – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, zostało wyrażone w decyzji z dnia 23 listopada 2018 r. nr [...]. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. stwierdzając, że skarga z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia jest niedopuszczalna, odrzucił ją na podstawie 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (punkt 1 postanowienia). O zwrocie wpisu (punkt drugi postanowienia) orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 w zw. z art. 202 § 2 p.p.s.a.