III SA/Gd 780/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 27 lutego 2014 r. nr [...] w sprawie ustalenia stref płatnego parkowania na drogach publicznych na obszarze Gminy Miasto [...], wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w strefach oraz wysokości opłaty dodatkowej i określenia sposobu pobierania tych opłat 1. stwierdza nieważność § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały oraz § 1 ust. 2 załącznika Nr 4 do zaskarżonej uchwały w części obejmującej wyrażenie " oraz w soboty", 2. stwierdza nieważność ust. 1 pkt 1 załącznika Nr 2 do zaskarżonej uchwały w zakresie opłaty za parkowanie jednorazowe pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania w soboty. Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia 27 lutego 2014 r. Nr [...] w sprawie ustalenia stref płatnego parkowania na drogach publicznych na obszarze Gminy Miasto , wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w strefach oraz wysokości opłaty dodatkowej i określenia sposobu pobierania tych opłat w okresie od 1 lipca do 31 sierpnia każdego roku. W uchwale tej , w § 1 ust. 1 stwierdzono: "ustala się na drogach publicznych na obszarze Gminy Miasto strefy płatnego parkowania w granicach określonych w załączniku Nr 1 do niniejszej uchwały, w której obowiązuje płatny postój w dni robocze: od poniedziałku do piątku oraz w soboty w okresie od 01 lipca do 31 sierpnia każdego roku w godzinach od 8.00 do 20.00". Skarżący zarzucił przedmiotowej uchwale naruszenie art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych poprzez uchwalenie prawa pobierania opłat w strefie płatnego parkowania w soboty w godzinach od 8:00 do 20:00 , podczas gdy z przepisu tego wynika, że opłatę za postój w strefie płatnego parkowania w wyznaczonych miejscach pobiera się jedynie w dni robocze i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w § 1 ust. 1 w części obejmującej wyrażenie: oraz w soboty. Prokurator podniósł, że sobota nie jest dniem roboczym w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Na poparcie zasadności powyższego twierdzenia przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym wyjaśniono, że wprowadzenie takich opłat narusza art. 13 b ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Ponadto wskazał, że w świadomości społecznej sobota traktowana jest jako dzień wolny od pracy. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta uznała skargę za zasadną przyznając, że nie można pobierać opłat w dniu wolnym od pracy, jakim jest sobota. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 punkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Na wstępie wskazać trzeba, że skarga Prokuratora Rejonowego wniesiona została na podstawie art. 8 w związku z art. 50 § 1 i art. 52 § 1 p.p.s.a. Udział prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest jednym z aspektów realizacji zasady państwa prawnego. Podmiot ten, inicjując postępowanie przed sądem administracyjnym, działa w imieniu obiektywnie pojętego porządku prawnego i nie musi wykazywać swej legitymacji do wniesienia skargi. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta w sprawie ustalenia stref płatnego parkowania na drogach publicznych na obszarze Gminy Miasto , wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w strefach oraz wysokości opłaty dodatkowej i określenia sposobu pobierania tych opłat ( ...) - w części dotyczącej prawa pobierania opłat za parkowanie w soboty. Zauważyć należy, że kwestia ustalenia prawa pobierania opłat za parkowanie jednorazowe pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania w soboty uregulowana została w przedmiotowej uchwale nie tylko we wskazanym przez skarżącego § 1 ust. 1 uchwały, ale też w ust. 1 pkt 1 załącznika Nr 2 do zaskarżonej uchwały oraz w § 1 ust. 2 załącznika Nr 4 do zaskarżonej uchwały. Brzmienie tych przepisów jest następujące: - "wprowadza się następujące stawki i opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania na terenie miasta U.: opłaty za parkowanie jednorazowe od poniedziałku do soboty w godzinach od 8.00 do 20.00 wynoszą(...) (ust. 1 pkt 1 załącznika Nr 2); - "ograniczenie postoju polega na obowiązku uiszczenia opłaty za czas parkowania pojazdów samochodowych w SPP w dni robocze, tj. od poniedziałku do piątku oraz w soboty w godz. 8.00-20.00" ( § 1 ust. 2 załącznika Nr 4 ). Z uwagi na to, że Sąd nie jest związany żądaniem skargi, a jej granicami ( art. 135 p.p.s.a.), a granicę tę wyznacza kwestia prawa pobierania (obowiązku uiszczania) opłat za parkowanie w soboty, Sąd kontrolą objął także wymienione wyżej postanowienia załączników Nr 2 i Nr 4 przedmiotowej uchwały. Należy wskazać, że w świetle art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Z przedmiotowej regulacji wynika, że organy uprawnione do stanowienia tych aktów nie mogą przekraczać upoważnień ustawowych. Sankcją za naruszenie upoważnienia ustawowego będące wynikiem wadliwej wykładni jest nieważność tej części aktu prawa miejscowego, w której przekroczone zostało upoważnienie ustawowe. Badając legalność zaskarżonej uchwały w omawianej części Sąd doszedł do przekonania, że w zakwestionowanej części została ona wydana z naruszeniem prawa, tj. art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz.U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.). Przepisy art. 13b ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych przyznają prawo do pobierania opłaty za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo oraz do określenia strefy płatnego parkowania na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej. Jednocześnie regulacja art. 13b ust. 4 tej ustawy zawiera normę kompetencyjną dla rady gminy do ustalenia takiej strefy, stanowiąc, że rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania: 1) ustala wysokość opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 punkt 1, z tym że opłata za pierwszą godzinę postoju pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł; 2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi; 3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 punkt 1. Analiza treści uchwały prowadzi do wniosku, że jej postanowienia dają możliwość pobierania opłat za parkowanie pojazdów od poniedziałku do soboty. W niniejszej sprawie nie było sporne, że z art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie wynika prawo do ustanowienia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania w soboty. Przepis ten stanowi, że opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Nie było też sporne, że za "dzień roboczy" w rozumieniu wskazanego przepisu nie może być uznana sobota. W ustawodawstwie brak jest legalnej definicji pojęcia "dni robocze", inaczej niż w przypadku ustawowej kategorii "dni wolnych od pracy". Katalog "dni wolnych od pracy" został zawarty w ustawie z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 90) i obejmuje niedzielę i święta wymienione w tej ustawie. Z ustawy tej wynika, że sobota nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy. Należy mieć ponadto na uwadze, że na gruncie ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1666) za dni wolne od pracy uważa się niedziele i święta określone w przepisach o dniach wolnych od pracy (art. 1519 § 1). Skoro ustawa - Kodeks pracy dopuszcza pracę w niedziele i święta jednocześnie posługując się kategorią "dnia wolnego od pracy", to zasadne jest stanowisko, że kryterium dopuszczalności wykonywania w określonym dniu pracy nie stanowi kryterium przydatnego dla ustalenia terminu (określenia) "dnia wolnego od pracy". Niedziela i święta są bowiem dniami, w których zasadą jest niewykonywanie pracy poza wyjątkowymi sytuacjami wynikającymi z art. 15110 ustawy - Kodeks pracy. W ocenie Sądu dopuszczenie możliwości uznania soboty za "dzień roboczy" w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych jedynie na podstawie wykładni a contrario przepisu art. 1 ustawy o dniach wolnych od pracy jest nieuzasadnione, gdyż upoważnienie ustawowe do ustanowienia regulacji zawartej w akcie prawa miejscowego musi być wyraźnie określone przez akt prawny rangi ustawowej, co oznacza, że nie może opierać się na domniemaniu. Natomiast wnioskowanie a contrario (z przeciwieństwa) jest zasadniczo dopuszczalne jedynie w tych przypadkach, w których dana regulacja ma charakter zamknięty i wyczerpujący, tak, że można założyć, że dany przepis reguluje wszystkie sytuacje, z którymi normodawca chciał powiązać skutek prawny. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że ustawa o dniach wolnych od pracy zawiera jedynie regulację odnoszącą się do "dni wolnych od pracy". Ustawa ta nie zawiera natomiast regulacji związanych z czasem pracy, organizacją dni dodatkowo wolnych od pracy oraz zasadami udzielania takich dni przez pracodawców wobec pracowników. Wyklucza to możliwość przyjęcia domniemania, że z samego faktu nie ujęcia sobót w ustawie o dniach wolnych od pracy, ustawa wprowadza zasadę, że wszystkie soboty są z założenia dniami roboczymi. Wnioskowanie takie prowadziłoby bowiem do sprzeczności z innymi aktami prawnymi regulującymi czas pracy pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę, a w szczególności z przepisami działu VI rozdział II ustawy - Kodeks pracy. W tym zakresie Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3507/15 ( Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając z kolei treść uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011r. , sygn. akt I OPS 1/11 Sąd stoi na stanowisku, że wykładnia przepisu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wobec braku legalnej definicji pojęcia "dni robocze", powinna uwzględniać taki sposób rozumienia tego pojęcia, który zapewnia tzw. bezpieczeństwo prawne. Skoro zatem sobota, zgodnie z powyższą uchwałą, powinna być traktowana na równi z dniami ustawowo wolnymi od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, to mając na względzie zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez niego prawa, należy sobotę w ten sam sposób traktować na gruncie tej samej gałęzi prawa (w danym wypadku prawa administracyjnego), w tym na gruncie stosowania przepisów zawartych w ustawie o drogach publicznych. Należy mieć również na uwadze, że w przypadku upoważnienia ustawowego do ustalania zakresu obowiązków ciążących na adresatach działań administracji (w realiach sprawy ustalenie obowiązku ponoszenia opłat) nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca pojęć ustawowych, tj. taka wykładnia, która ewentualne wątpliwości rozstrzyga na niekorzyść adresatów działań organów administracji publicznej poszerzając zakres zobowiązań tych adresatów. W ocenie Sądu za niedozwolone poszerzenie zakresu zobowiązań określonych aktem prawa miejscowego należy również uznać – tak jak w rozpatrywanym przypadku - rozszerzanie ram czasowych pobierania opłat za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania. Jeżeli zatem zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa pojęcia "dzień roboczy", dokonywana na tle regulacji zawartej w art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie pozwala zaliczyć sobót do dni roboczych, to zakwestionowaną część uchwały należy w ocenie Sądu uznać za wydaną z istotnym naruszeniem prawa. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.