III SA/Gd 784/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi R. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 21 lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie skierowania na badania lekarskie 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 11 grudnia 2013 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącego R. M. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane Zaskarżonym postanowieniem z dnia 21 lipca 2014 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 11 grudnia 2013 r. (nr [...]), którym organ zawiesił postępowanie w przedmiocie skierowania R. M. na badanie lekarskie. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: Pismem z dnia 29 maja 2013 r. (sygn. akt [...]) Prokurator Prokuratury Rejonowej w G. wystąpił z wnioskiem o skierowanie R. M. na badanie lekarskie w celu ustalenia braku lub istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. W uzasadnieniu wskazano, że biegli sądowi z zakresu psychiatrii oraz psychologii, na podstawie przeprowadzonego badania oraz zapoznania się z dokumentacją, w opinii z dnia 14 marca 2012 r. stwierdzili jego uzależnienie od alkoholu. Postanowieniem z dnia 11 grudnia 2013 r. (nr [...]) Prezydent Miasta – działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: "k.p.a." - zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie skierowania R. M. na badanie lekarskie, do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd Rejonowy w G. W uzasadnieniu organ wskazał, że w trakcie postępowania R. M. poinformował, że opinia psychiatryczno-psychologiczna z dnia 14 marca 2012 r. stanowi dowód w sprawie karnej o czyn z art. 233 § 4 Kodeksu karnego. Jednocześnie Prokuratura Rejonowa w G. wskazała, że R. M. zawiadomił organa ścigania o sporządzeniu przez biegłych fałszywej opinii dotyczącej jego stanu zdrowia. Postanowieniem z dnia 31 lipca 2013 r. Prokuratura Rejonowa w G. w sprawie [...] odmówiła wszczęcia śledztwa o przestępstwo z art. 233 § 4 k.k. Postanowienie to jest nieprawomocne ponieważ R. M. złożył zażalenie i obecnie akta sprawy znajdują się w Sądzie Rejonowym w G. R. M. złożył zażalenie na postanowienie o zwieszeniu postępowania wnioskując o jego umorzenie. W jego ocenie minęły już terminy, w których organ mógł orzekać, zatem zawieszenie postępowania administracyjnego dotyczy sprawy "nieistniejącej" od 5 miesięcy. Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 21 lipca 2014 r. (nr [...]) - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracyjny musi zawiesić postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W niniejszej sprawie za takie należy uznać rozstrzygnięcie przez Sąd Rejonowy w G. zażalenia R. M. na postanowienie Prokuratury Rejonowej w G. odmawiającego wszczęcia śledztwa o przestępstwo z art. 233 § 4 k.k. Strona kwestionowała bowiem opinię psychiatryczno-psychologiczną, która byłą podstawą wniosku Prokuratury Rejonowej w G. o wszczęcie tego postępowania, a zatem organ niższej instancji zasadnie zawiesił postępowanie administracyjne. Pozostałe kwestie podnoszone w zażaleniu będą mogły być przedmiotem odrębnego postępowania np. z wniosku strony o umorzenie postępowania czy też w orzeczeniu kończącym postępowanie wszczęte na wniosek Prokuratury Rejonowej w G. R. M. zaskarżył powyższe postanowienie organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się umorzenia postępowania. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że organ pierwszej instancji zawiesił postępowanie po 6 miesiącach od jego wszczęcia, gdy tymczasem zgodnie z przepisami miał 30 dni na podjęcie decyzji i skierowanie go na badania. Z kolei organ odwoławczy orzekał po ponad 8 miesiącach od złożenia odwołania. W jego ocenie opinia lekarska jest już mocno nieaktualna, nadto oparta wyłącznie na niepotwierdzonych zeznaniach jego byłej żony. W ciągu 40 lat posiadania prawa jazdy nie miał żadnej kolizji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) – dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (pkt 2). Na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 2 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 3 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z powołanych uregulowań prawnych wynika, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i prawa materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów i pod tym kątem dokonuje kontroli zaskarżonego aktu, przy czym – co należy zaakcentować w kontekście podniesionego w skardze wniosku o orzeczenie przez Sąd o umorzeniu postępowania administracyjnego – Sąd nie wydaje za organ administracji rozstrzygnięcia w sprawie, a jedynie eliminuje z obrotu prawnego zaskarżony akt, w przypadku gdy stwierdzi, że został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. Rozpoznając złożoną skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, jednakże z innych powodów aniżeli w niej wskazane. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 lipca 2014 r. (nr [...]) utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 11 grudnia 2013 r. (nr [...]) orzekające o zawieszeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie skierowania R. M. na badanie lekarskie. Innymi słowy, kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegało rozstrzygnięcie procesowe wydane w toku toczącego się postępowania administracyjnego, a zatem – co należy podkreślić - przedmiotem dokonanej przez Sąd oceny w niniejszym postępowaniu nie była sama zasadność wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej skierowania skarżącego na badanie lekarskie i prawidłowość prowadzenia tego postępowania przez organ, a jedynie ocena zgodności z prawem wydanego postanowienia zawieszającego jego bieg. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia – jak również postanowienia organu I instancji – stanowił art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej: "k.p.a.". Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przyjmuje się, że "zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem" (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, Wolters Kluwer, Warszawa 2011, s. 577). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Zagadnieniem wstępnym w rozpoznawanej sprawie organy administracji uczyniły bowiem kwestię dokonania przez Sąd Rejonowy w G. oceny zaskarżonego przez skarżącego postanowienia Prokuratora Rejonowego w G. o odmowie wszczęcia śledztwa o przestępstwo z art. 233 § 4 Kodeksu karnego, tj. przestępstwo dotyczące sfałszowania opinii psychiatryczno-psychologicznej z dnia 14 marca 2012 r., która stanowiła podstawę do wystąpienia przez Prokuratora do Prezydenta Miasta G. z wnioskiem sygnalizacyjnym o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie skierowania R. M. na badanie lekarskie. W tym kontekście należy stwierdzić, że powołana opinia (jak również odnoszące się do niej rozstrzygnięcie Sądu) nie stanowi kwestii prawnej, której wyjaśnienie stanowiłoby istotną (konieczną) przesłankę dla wydana rozstrzygnięcia w przedmiocie skierowania skarżącego na badanie lekarskie, a więc takiego zagadnienia, które na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogłoby zatamować bieg postępowania mającego na celu załatwienie sprawy administracyjnej poprzez wydanie rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b/ ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 600), dalej: "u.k.p.", starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym ciąży na organie prowadzącym postępowanie, a zatem organ prowadzący postępowanie na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b/ u.k.p. musi każdorazowo ustalić, czy istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy uzasadniające skierowanie go na badania lekarskie, przy czym – co należy podkreślić - ustawodawca nie ograniczył ustalenia istnienia zastrzeżeń uzasadniających skierowanie na badanie lekarskie od stwierdzenia wydania przez inny organ lub sąd określonego orzeczenia bądź opinii. Należy zatem przyjąć, że organ rozstrzygając w przedmiocie skierowania na badanie lekarskie kierowcy winien prowadzić postępowanie wyjaśniające na podstawie art. 75 § 1 k.p.a. i jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (np. dokumenty, zeznania świadków czy opinie biegłych), a następnie poddać ocenie zgromadzony materiał dowodowy pod kątem ustalenia istnienia/nieistnienia uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierowcy (art. 80 k.p.a.). Mając powyższe wyjaśnienia na uwadze należy przyjąć, że wynikający z akt sprawy stan faktyczny nie dawał w istocie podstawy do zawieszenia przez organy postępowania toczącego się w przedmiocie skierowania R. M. na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b/ u.k.p. na badanie lekarskie. Brak bowiem było podstaw do wstrzymywania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dalszego biegu tego postępowania z uwagi na fakt poddania ocenie sądowej pod kątem sfałszowania opinii psychiatryczno-psychologicznej z dnia 14 marca 2012 r., skoro opinia ta nie rozstrzygała kwestii prawnej istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy (zagadnienia wstępnego), a stanowiła wyłącznie dowód na okoliczność istnienia zastrzeżeń co do stanu zdrowia skarżącego, i to jeden z wielu, gdyż ewentualne - sygnalizowane przez Prokuratora - zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy mogły zostać ustalone także w oparciu o inne środki dowodowe. W tym miejscu – niejako na marginesie - należy zwrócić uwagę, że ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Prokuratora Rejonowego w G. z dnia 8 października 2013 r. (karta nr 33 akt administracyjnych organu I instancji) wynika, że przedmiotowa opinia psychiatryczno-psychologiczna z dnia 14 marca 2012 r. była jednym z dowodów w postępowaniu, które toczyło się przed Sądem Rejonowym w G. Wydział III Rodzinny i Nieletnich. Postępowanie to zakończyło się wydaniem w dniu 31 października 2012 r. postanowienia zobowiązującego R. M. do podjęcia leczenia odwykowego, które – jak wynika z ww. pisma – uprawomocniło się w dniu 22 listopada 2012 r. Mając na uwadze opisane w sprawie działanie organów administracji obu instancji należy stwierdzić, że doprowadziło ono do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mającego istotny wpływ na wynik sprawy (zasadność podjętego rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia postępowania), co w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. stanowiło podstawę do uchylenia przez Sąd zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia znajduje oparcie w przepisie art. 152 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.