III SA/Gd 789/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant: Asystent sędziego Joanna Karpińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pucku na uchwałę Rady Gminy Kosakowo z dnia 21 czerwca 2022 r. nr LXXIII/543/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu 21 czerwca 2022 r. Rada Gminy Kosakowo, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559, ze zm.) oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2490), dalej jako "u.o.s.p." , podjęła uchwałę Nr LXXIII/543/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym. Uchwale nadano następującą treść: § 1. Ustala się ekwiwalent pieniężny za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej dla strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej, który: 1) uczestniczył w akcji ratowniczej lub działaniu ratowniczym w wysokości 34 zł 2) uczestniczył w szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną, gminę lub inne uprawnione podmioty w wysokości 17 zł. § 2. Stawki ekwiwalentu pieniężnego za działania wymienione w § 1. mają zastosowanie od dnia 1 stycznia 2022 roku. § 3. Traci moc Uchwała nr XIV/88/2011 Rady Gminy Kosakowo z dnia 30 września 2011 roku w sprawie: ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Kosakowo za udział w działaniu ratowniczym i w szkoleniu pożarniczym. § 4. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Kosakowo. § 5. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego. Prokurator Rejonowy w Pucku zaskarżył cytowaną uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części, tj. § 1 pkt 2 w zakresie słowa "pożarniczym" oraz w zakresie § 3. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa: - art. 2, 7 i 94 Konstytucji oraz art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. poprzez przekroczenie w § 1 pkt 2 zakresu upoważnienia ustawowego i zawężenie ustawowego pojęcia "ćwiczeń" jedynie do ćwiczeń o charakterze pożarniczym, -art. 2, 7 i 94 Konstytucji oraz § 126 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez uchylenie w § 3 uchwały nr XIV/88/2011 Rady Gminy Kosakowo z dnia 30 września 2011 r., która przestała obowiązywać z mocy prawa. Skarżący Prokurator wskazał , że przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Akt prawa miejscowego nie może naruszać regulacji ustawy zawierającej upoważnienie do jego ustanowienia , przepisów innych ustaw pozostających w związku z regulowaną materią, a także Konstytucji. W art. 3 u.o.s.p. wskazano, że do zadań ochotniczych straż pożarnych należy podejmowanie działań w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przez organizowanie ćwiczeń oraz udział w szkoleniach, ćwiczeniach i zawodach sportowo-pożarniczych organizowanych przez Państwową Straż Pożarną, gminę lub inne uprawnione podmioty. Ustawodawca rozróżnia zatem pojęcia: a) szkoleń, b) ćwiczeń oraz c) zawodów sportowo-pożarniczych. W związku z powyższym w § 1 ust. 2 u.o.s.p., używając wyrazu "pożarniczych" , w sposób niedopuszczalny, wbrew ustawie, zawężono przedmiot szkoleń, do czego Rada nie była upoważniona na mocy delegacji ustawowej. Z dniem 1 stycznia 2022 r. w życie weszła nowa ustawa o ochotniczej straży pożarnej , nie zawierająca przepisów przejściowych, które utrzymywałyby w mocy uchwały w sprawie wysokości ekwiwalentu dla strażaków OSP podejmowane na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy. Wobec czego poprzednie uchwały utraciły moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2022 r. (z mocy prawa). Przyjęty przez Radę Gminy Kosakowo zapis może wprowadzać w błąd co do tego, że poprzednia uchwała utraciła moc na skutek decyzji radnych, a nie z mocy samego prawa. Zgodnie ze stosowanym odpowiednio § 126 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" , w akcie prawa miejscowego zamieszcza się przepis uchylający inny akt prawa miejscowego tylko w przypadku, gdy ma on uchylić wcześniejszy akt prawa miejscowego, który został wydany na podstawie tego samego, nadal obowiązującego przepisu upoważniającego. Pozostawienie w obrocie prawnym paragrafu 3 przedmiotowej uchwały powoduje ponadto niejasność dla przeciętnego obywatela, czy uchwała XIV/88/2011 utraciła moc prawną z dniem 1 stycznia 2022 r., czy dopiero z dniem wejścia w życie uchwały uchylającej. W odpowiedzi na skargę Rady Gminy Kosakowo wniosła o oddalenie skargi. Organ wskazał, że choć co do zasady zarzuty skargi są uzasadnione, to jednak nie doszło do naruszenia prawa w stopniu rażącym. Nie ma wobec tego podstaw ani do stwierdzenia nieważności uchwały, ani nawet do orzeczenia, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa (art.91 ust.4 u.o.s.p.). W ocenie organu pojawiające się ewentualne wątpliwości można usunąć w drodze wykładni użytych w uchwale postanowień dotyczących szkoleń i wygaśnięcia poprzedniej uchwały. Słowo "pożarnicze" nie ma definicji legalnej i np. internetowy słownik języka polskiego wskazuje, że słowo "pożarniczy" oznacza: "używany do gaszenia pożaru". Użyte słowo należy zatem interpretować w sposób odbiegający od znaczenia stricte językowego. Zgodnie z art. 3 pkt 6 u.o.s.p. do zadań ochotniczych straży pożarnych należy podejmowanie działań w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska m.in. przez - "udział w szkoleniach" ( wszelkich). Jednakże użycie słowa "pożarnicze" w uchwale należy rozumieć szeroko - jako szkolenia przewidziane przez u.o.s.p. (a więc z jednej strony wszelkie szkolenia, ale z drugiej strony - chodzi o szkolenia przydatne do realizacji ustawowych celów, tj. celów dotyczących ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska, o których mowa w przywołanym fragmencie u.o.s.p., a więc w szerokim sensie - szkolenia "pożarnicze"). Tym samym występująca sprzeczność jest raczej pozorna, a stanowisko Prokuratora wynika z subiektywnie przyjętej, nadmiernie zawężającej wykładni językowej , odbiegającej i od kontekstu ustawowego, i od znaczenia językowego zwrotu - szkolenia "pożarnicze" , który powinien być rozumiany szeroko. Określenie daty wygaśnięcia mocy obowiązującej uprzedniej uchwały w uchwale też nie jest istotnym naruszeniem prawa. Można uznać, że w tym przypadku ma ono charakter informacyjny, a nie stricte normatywny. Jest to błąd, który można z łatwością sanować poprzez wykładnię systemową z uwzględnieniem treści przepisów ustawowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Akty takie mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego na podstawie ustaw szczególnych, m.in. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) - dalej "u.s.g.". W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 91 § 4 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do "istotnych" naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego, gdyż ustanawia normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Niedopuszczalne jest zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak i regulowanie tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego. Także modyfikację przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu wykraczającą poza granice upoważnienia ustawowego uznać należy za praktykę niedopuszczalną. Każdą regulację prawa miejscowego wykraczającą poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice normy kompetencyjnej do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego. Podkreślić należy, że art. 7 Konstytucji RP nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Przepis art. 15 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2490) – dalej "u.o.s.p.", stanowi, że strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 2 u.o.s.p., wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, ze zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. Ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z 2021 r. weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Uprzednio kwestia ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym członków ochotniczych straży pożarnych regulowana była przepisami art. 28 ust. 1 – 6 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 869 ze zm.). W przepisie art. 28 ust. 1 powyższej ustawy zawarta była delegacja ustawowa upoważniająca radę gminy do określenia wysokości ekwiwalentu. Rada Gminy Kosakowo wypełniła obowiązek wynikający z powołanego, poprzednio obowiązującego upoważnienia ustawowego, wydając uchwałę z dnia 30 września 2011 r. nr XIV/88/2011 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Kosakowo za udział w działaniu ratowniczym i w szkoleniu pożarniczym. Ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z 2021 r., uchylając poprzednio obowiązujące regulacje dotyczące ekwiwalentów z tytułu udziału w akcjach ratowniczych i szkoleniach dla członków ochotniczych straży pożarnych, nie wprowadziła przepisów przejściowych, które utrzymywałyby czasowo w mocy przepisy prawa miejscowego uchwalone pod rządami poprzednio obowiązującego w tym zakresie prawa. Zgodnie z regulacją § 32 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 283) - jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. Regulację tę stosuje się na podstawie § 143 powyższego rozporządzenia także do aktów prawa miejscowego. W konsekwencji należy przyjąć, że poprzednio obowiązujący akt prawa miejscowego, określający wysokość ekwiwalentów należnych członkom OSP, utracił moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2022 r. (w dacie utraty mocy obowiązującej przez zawierający upoważnienie ustawowe do jego wydania przepis art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej). Naruszało zatem prawo w sposób istotny stwierdzenie przez Radę w zaskarżonej uchwale, że traci moc uchwała z dnia 30 września 2011 r. nr XIV/88/2011 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Kosakowo za udział w działaniu ratowniczym i w szkoleniu pożarniczym , skoro uchwała ta nie obowiązywała już od 1 stycznia 2022 r. Ustawodawca, wprowadzając w życie nowe regulacje dotyczące kwestii ekwiwalentów dla strażaków ratowników OSP i zakreślając prawodawcy lokalnemu termin 6 miesięcy na uchwalenie aktów prawa miejscowego określających wysokość ekwiwalentu dopuścił do sytuacji, w której z jednej strony strażakom ratownikom OSP przysługiwało prawo do ekwiwalentu, ale zarazem utraciły moc przepisy prawa miejscowego określające wysokość tego ekwiwalentu. Zmierzając do rozwiązania tej sytuacji w sposób pozwalający urzeczywistnić wynikające z ustawy prawo strażaków ratowników OSP do ekwiwalentu także za okres, w którym nie istniały przepisy prawa miejscowego regulujące jego wysokość, należy przyjąć, że ustawodawca wymaga, by prawu miejscowemu uchwalanemu na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nadać moc obowiązującą od daty wejścia w życie tej ustawy. Pozwala na to przepis art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1461), zgodnie z którym przepisy art. 4 (wejście w życie aktów normatywnych po ich ogłoszeniu lub wyjątkowo w dniu ich ogłoszenia) nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Mamy bowiem w rozpatrywanej sprawie do czynienia ze szczególną sytuacją, w której to właśnie retroaktywność aktu prawa miejscowego jest jedynym środkiem pozwalającym na wypłatę ekwiwalentu należnego strażakom ratownikom OSP z mocy przepisu art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. Rada Gminy Kosakowo podjęła co prawda próbę zapewnienia strażakom ratownikom OSP ekwiwalentu od dnia 1 stycznia 2022 r., określając w § 2 przedmiotowej uchwały, że stawki ekwiwalentu pieniężnego mają zastosowanie od dnia 1 stycznia 2022 r., jednak uczyniła to w sposób sprzeczny z postanowieniami art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Należy zatem stwierdzić, że zaskarżona uchwała wadliwie wskazuje datę swego wejścia w życie, gdyż datą tą powinien być dzień 1 stycznia 2022 r. - data wejścia w życie u.o.s.p., zawierającej nowe przepisy regulujące uprawnienie strażaków OSP do ekwiwalentu. Powyższa wada ma charakter istotny i dotyczy wszystkich regulacji zaskarżonej uchwały. Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd władny był dokonać kontroli wszystkich postanowień omawianej uchwały, a nie tylko tych, które zostały zakwestionowane skargą. Nie budzi wątpliwości, że podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. W ocenie Sądu wprowadzenie uprawnienia do ekwiwalentu wyłącznie za szkolenia lub ćwiczenia pożarnicze jest niedopuszczalnym zawężeniem zakresu stosowania ustawy. Nie można zgodzić się z organem, że ewentualne wątpliwości w tym zakresie można usunąć w drodze wykładni użytych w uchwale postanowień. Zauważyć trzeba - ponad argumentację przedstawioną w skardze w tym zakresie, którą Sąd podziela - że poprzednio obowiązujący art. 28 ust.1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej określał, że ekwiwalent pieniężny otrzymują wskazane w przepisie tym osoby za udział w "działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym". Do obecnie obowiązującej ustawy ustawodawca nie wprowadził wcześniejszych postanowień stanowiąc, że ekwiwalent przysługuje za szkolenie lub ćwiczenie. Nadmienić jedynie należy, że skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zapisu "pożarniczym", znajdującego się w postanowieniach uchwały ( §1 pkt 2 ) , gdy zwrot "szkoleniu i ćwiczeniu pożarniczym" znajduje się także w tytule omawianej uchwały. Stwierdzić też trzeba, że rzeczą rady gminy, działającej w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. , jest jedynie ustalenie wysokości ekwiwalentu poprzez wskazanie jego stawki godzinowej. To ustawa bowiem określa sposób obliczania należnego ekwiwalentu, wiążąc rozpoczęcie jego naliczania ze zgłoszeniem wyjazdu z jednostki straży pożarnej. Podkreślić jednak należy, że przy odczytywaniu treści art. 15 u.o.s.p. należy dokonać jego celowościowej wykładni. Zamiarem racjonalnego ustawodawcy nie było bowiem pozbawienie strażaków ratowników OSP ekwiwalentu w sytuacji, gdy uczestniczyli oni np. w szkoleniu niewymagającym wyjazdu bądź np. w szkoleniu, na które wyjazd nie odbywał się z jednostki OSP. Mając na uwadze powyższe nie budzi wątpliwości Sądu, że w kwestionowanej uchwale wadliwie wskazano datę jej wejścia w życie, jak też w zapisach uchwały wykroczono poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 u.o.s.p., co stanowiło istotne naruszenie prawa i skutkować musiało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W tym stanie sprawy Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.