III SA/Gd 792/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi "A" Spółki Akcyjnej w T. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia 28 grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Uchwałą z dnia 28 grudnia 2011 r., Nr [...] Rada Miejska W. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 71, poz. 838 ze zm.) określiła wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego pobieranych przez Gminę W. W przedmiotowej uchwale ustalono w § 2 że: 1. Za zajęcie 1 m2 powierzchni jezdni dróg na cele określone w §. 1 ust. 1 i 4 ustala się następujące stawki opłat za każdy dzień zajęcia: przy zajęciu jezdni do 50% szerokości jezdni - 5,00 zł przy zajęciu jezdni powyżej 50% szerokości jezdni - 8,00 zł Stawki określone w § 2 ust. 1 stosuje się również do ciągów pieszo - jezdnych i ścieżek rowerowych. Za zajęcie 1 m2 powierzchni innych elementów pasa drogowego niż jezdnia na cele określone w §. 1 ust. 1 i 4 ustala się następujące stawki opłat za każdy dzień zajęcia: przy zajęciu chodnika, zatoki postojowej, zatoki autobusowej - 4,00 zł przy zajęciu pozostałych elementów pasa drogowego (pobocza, rowu, zieleńca) -3,00 zł 4. Zajęcie pasa drogowego na czas krótszy niż 24 godziny traktowane jest jak zajęcie pasa drogowego przez jeden dzień. 5. Opłata za zajęcie pasa drogowego nie może być niższa niż 50,00 zł. 6. Przy realizacji inwestycji polegających na budowie sieci wodociągowych i kanalizacyjnych dla opłat określonych w § 2 ust. 1-3 udziela się bonifikaty w wysokości 70%. Bonifikata nie ma zastosowania dla budowy przyłączy do istniejącej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. W§ 3 natomiast ustalono, że: 1. Za zajęcie pasa drogowego na cele, o których mowa w §. 1 ust 2 ustala się roczną stawkę opłaty za 1 m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy urządzenia w wysokości 30,00 zł. Przy naliczaniu opłat, o których mowa ust. 1 dla umieszczonych w pasie drogowym urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych stosuje się bonifikatę w wysokości 90%. Roczne stawki opłat w wysokości określonej w ust. 1 obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym na czas krótszy niż rok kalendarzowy opłatę oblicza się proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. 4. Za zajęcie pasa drogowego na cele, o których mowa w § 1 ust. 2 o powierzchni mniejszej niż 1 m2 opłatę pobiera się jak za 1 m2. W dniu 30 kwietnia 2012 r. do Urzędu Miejskiego we W. wpłynęło - skierowane do Rady Miejskiej W. przez A. Spółkę Akcyjną z siedzibą w T. P. - wezwanie do usunięcia naruszenie prawa poprzez zmianę ww. uchwały m.in. w ten sposób, że infrastruktura techniczna służąca do przesyłania paliwa gazowego zostanie również objęta roczną stawką opłaty za korzystanie z pasa drogowego w maksymalnej wysokości 15 zł za zajęcie 1m2 albo bonifikatą w wysokości zbieżnej z wysokością bonifikaty dla urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych przewidzianej w § 3 ust. 2 uchwały (90%), a w § 2 ust. 6 wprowadzona zostanie dodatkowa bonifikata dla budowy sieci gazowej w wysokości zbieżnej z bonifikatą dla realizacji inwestycji polegających na budowie sieci wodociągowych i kanalizacyjnych (70%). W uzasadnieniu wniesionego wezwania ww. spółka, nawiązując do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazała, że wprowadzenie w spornej uchwale znacznego obniżenia opłaty jedynie dla urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych nie znajduje podstaw w różnicach wynikających z rodzaju urządzeń umieszczonych w pasie drogowym. Tylko wystąpienie znaczących różnic urządzeń w świetle art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych umożliwia wyszczególnienie odrębnej opłaty z tytułu posadowienia w pasie drogowym urządzeń nie związanych z potrzebami zarządzającego drogą. Zarówno urządzenia wodociągowe i kanalizacyjne jak i infrastruktura techniczna służąca do przesyłania paliwa gazowego są to - zasadniczo - rury zakopane pod powierzchnią ziemi i są podobnymi rodzajowo urządzeniami. Stąd też niemożliwe jest znalezienie uzasadnienia dla wprowadzenia tak znacznego różnicowania obciążeń finansowych dla podmiotów posiadających w pasie drogowym urządzenia inne niż wodociągowe i kanalizacyjne. W ocenie spółki regulacja zawarta w ww. uchwale narusza jej interes prawny, gdyż godzi w zasadę równości wyrażoną wprost w art. 32 Konstytucji RP, jak i znajdującą swoje odzwierciedlenie w treści w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 24 kwietnia 2012 r., Rada Miejska W. w piśmie z dnia 4 maja 2012 r. podniosła, że żądanie jest bezzasadne, gdyż dotyczy uchwały, która nie obowiązuje i została uchylona. Ponadto uchwałą z dnia 27 czerwca 2012 r. Nr [...] Rada Miejska W. uznała wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za nieuzasadnione z uwagi na uchylenie przedmiotowej uchwały, uchwałą tego organu z dnia 15 lutego 2012 r. Nr [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. Spółka Akcyjna wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej W. Nr [...] w części dotyczącej § 2 pkt 6, § 3 pkt 1 i pkt 2. Skarżąca zarzuciła wydanie ww. uchwały z rażącym naruszeniem: * art. 32 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.; * art. 40 ust. 9 pkt 5 ustawy o drogach publicznych; * art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym; * art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W uzasadnieniu wniesionej skargi - z powołaniem się na wyroki sądów administracyjnych oraz orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 października 2000 r. (sygn. akt K 1/00) - wskazano m.in., że treść uchwały narusza konstytucyjną zasadę równego traktowania podmiotów przez władze publiczne. W ocenie skarżącej, różnicowanie urządzeń wodociągowo - kanalizacyjnych oraz urządzeń gazowych dokonane w regulacjach spornej uchwały, nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia. Są to urządzenia podobne konstrukcyjnie (rury) i służą zaspokajaniu potrzeb publicznych, o których mowa w art. 6 pkt 2 - 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Co więcej, podejmując uchwałę Rada Miejska W. w żaden sposób nie wykazała, aby zróżnicowanie wynikało z przepisów o drogach publicznych lub jakiejkolwiek innej ustawy. Skarżąca, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazała również, że sam fakt uchylenia skarżonej uchwały nie czyni skargi bezpodstawną, bowiem wobec skarżącej została wydana decyzja Burmistrza Miasta W. z dnia 14 marca 2012 r., której podstawą była zaskarżona uchwała. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska W. wniosła o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska. W uzasadnieniu podkreśliła, że skarżąca spółka nie ma interesu prawnego w skarżeniu przedmiotowej uchwały, a sama uchwała nie narusza prawa. W uchwale nie przekroczono wysokości stawek określonych ustawą, brak jest też zakazu stosowania bonifikat. Ponadto zaskarżona uchwała została uchylona przez kolejną uchwałę i już nie obowiązuje. Istotną okolicznością jest również i to, że zapewnienie wody stanowi zadanie gminy i jest to jej obowiązek, natomiast doprowadzanie gazu do takich obowiązków nie należy. Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 464/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność uchwały w zakresie § 2 pkt 6, § 3 pkt 1 i pkt 2. W wyniku wniesionej przez organ skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a") stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przypadku przekazania sprawy sądowi administracyjnemu I instancji do ponownego rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 190 p.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając na uwadze powyższe przepisy skargę należało oddalić. Na wstępie podkreślenia wymaga, że wyrokiem z dnia 20 maja 2014 r., sygn.. akt II GSK 511/13 Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną Rady Miejskiej W. i uchylił wyrok tutejszego Sądu z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 464/12 - stwierdzający nieważność zaskarżonej uchwały. We wskazanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd organu o dopuszczalności różnicowania stawek za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych w zależności od umieszczonych w nim urządzeń. W związku z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, rozstrzygający ją Sąd jest związany wykładnią prawa dokonaną w granicach opisanej wyżej sprawy administracyjnej. Problem prawny, jaki zaistniał w niniejszej sprawie, dotyczy zróżnicowania stawek za zajęcie pasa drogowego w zależności od tego, czy umieszczone w pasie urządzenia stanowią sieci sanitarne i wodociągowe – w odniesieniu do których w zaskarżonej uchwale przewidziano niższe stawki, czy też inne urządzenia infrastruktury technicznej, w tym te zaopatrujące w gaz – dla których w uchwale przewidziano stawki wyższe. Strona skarżąca z uwagi na rodzaj prowadzonej działalności gospodarczej (przesył gazu) i wydane wobec niej na podstawie zaskarżonej uchwały decyzje administracyjne niewątpliwie posiada zarówno interes prawny jak i faktyczny w zaskarżeniu uchwały Rady Miejskiej W. z dnia 28 grudnia 2011 r., Nr [...] określającej wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego pobieranych przez Gminę W.. Rozstrzygając postawiony problem prawny należy jednak zauważyć, że naczelną zasadą demokratycznego państwa prawnego jest działanie organów władzy publicznej w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Zasadę tę wyraża art. 7 Konstytucji R.P. Przepis ten zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Z przepisu tego wynika, że akty prawa miejscowego muszą być podejmowane w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną rangi ustawowej. W kontrolowanej sprawie podstawę do wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych (organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego – zd. pierwsze), z tym że wytyczne co do zakresu uregulowania omawianą uchwałą znajdowały się także w ust. 2, 3, 5 i 9 art. 40 cyt. ustawy (dalej jako "u.d.p.") Przepis art. 40 ust. 2 u.d.p. określa, przypadki, w których zajęcie pasa drogowego wymaga zezwolenia zarządcy drogi, jak: cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (w tym umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego pkt 2). Z kolei art. 40 ust. 3 u.d.p. stanowi, że za zajęcie pasa drogowego pobierana jest opłata. Przepis ten wprowadza obowiązek pobierania opłaty za zajęcie pasa drogowego, co także oznacza, że opłata ta musi zostać najpierw ustalona. Zasadę obliczania opłat za umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego określa art. 40 ust. 5 u.d.p. (Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.). Jednocześnie przepis art. 40 ust. 8 zd. 2 określa maksymalną wysokość stawki opłaty, o której mowa w ust. 5, ustalaną w drodze uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Stawka tej opłaty nie może przekroczyć 200 zł. Odnosząc powyższe do kontrolowanej uchwały należy zauważyć, że została podjęta przez właściwy organ (Radę Miejską W.), w § 3 ustalała stawki opłat za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej przez wszystkie urządzenia objęte art. 40 ust. 2 pkt 2) u.d.p., a ustalone tym paragrafem stawki nie przekraczały kwoty 200 zł i były zgodne z zasadami obliczania opłaty wyznaczonymi przez art. 40 ust. 5 u.d.p. Jak wskazano wyżej w sprawie zakwestionowana została dopuszczalność różnicowania stawek opłat za umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w zależności od rodzaju urządzeń: inne dla sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, a inne dla sieci gazowej. Kryteria, które należy uwzględnić przy ustalaniu stawek opłat wskazuje art. 40 ust. 9 u.d.p. Obejmują one: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Ustawa dopuszcza tym samym różnicowanie stawek ze względu na rodzaj urządzenia, które są umieszczane w pasie drogowym. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy należy wskazać, że infrastruktura techniczna służąca do przesyłu gazu i infrastruktura wodnokanalizacyjna stanowią urządzenia różnego rodzaju. Okoliczność, że urządzenia te są wykonane z tego samego rodzaju materiału oraz mają podobny kształt (rury) nie jest wystarczająca dla ich zakwalifikowania jako tożsamych rodzajowo. Jako rodzaj urządzenia, o którym mowa w art. 40 ust. 9 u.d.p. należy bowiem rozumieć nie tylko budulec i kształt sieci, ale i cel, jakiemu będzie to urządzenie służyło. W niniejszej sprawie istotne jest, że za pomocą urządzeń infrastruktury wodnokanalizacyjnej i urządzeń sieci gazowej przesyłane są różne substancje (ciecze, gaz) i urządzenia te muszą spełniać szereg parametrów technicznych właściwych dla substancji, która jest nimi przesyłana. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II GSK548/11 (opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, ustalając stawki opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na zasadzie art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p. i przyjmując preferencje dla np. urządzeń inwestycji celu publicznego, nie musi tych preferencji stosować wobec wszystkich tego rodzaju urządzeń, bowiem inwestycje celu publicznego stanowią tylko wspólny mianownik różnych urządzeń, o których mowa w art. 40 ust. 9 pkt 5 u.d.p.". Skład orzekający w pełni podziela powyższe stanowisko. Należy zauważyć, że o ile woda jest niezbędna do codziennego funkcjonowania, a ścieki są normalnym następstwem funkcji życiowych człowieka i działalności gospodarczej, o tyle – gaz, gdy chodzi o jego właściwości grzewcze, może być zastąpiony przez inne materiały – drewno, węgiel, prąd elektryczny. Mimo, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, wśród zadań własnych gminy mających na celu zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty znajdują się sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz, to zgodnie z tym, co wyżej powiedziano, istnieją priorytety w zaspokajaniu tychże potrzeb. W oparciu o powyższe argumenty nie można podzielić stanowiska strony skarżącej, że urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne i gazowe są jednorodzajowymi urządzeniami infrastruktury technicznej. W aktach prawa miejscowego mogą zatem zostać ustalone stawki opłat za zajęcie pasa drogowego opisywanymi urządzeniami, które będą się różniły w zależności od rodzaju urządzenia. Nie zostaną przy tym naruszone zasady dotyczące realizacji zadań publicznych przez gminę (art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) i zaspokajania potrzeb zbiorowych wspólnoty (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym). Poprzez wydaną uchwałę organ nie naruszył zatem konstytucyjnego obowiązku równego traktowania podmiotów, albowiem działalność związana z umieszczaniem w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej dotyczy w omawianej sprawie różnych urządzeń. W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, według którego z kolei podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Przede wszystkim kontrolowana uchwała nie była skierowana do określonych podmiotów. Jej zakres został określony przedmiotowo. Nadto, jak wyżej wskazano działalność związana z umieszczaniem i zajmowaniem pasa drogowego przez urządzenia infrastruktury technicznej ma różnorodny charakter, w zależności od rodzaju urządzenia, które zostaje umieszczone w pasie drogowym. Na marginesie zauważyć należy, że na skutek stwierdzenia nieważności uchwały w § 3 pkt 1 i 2 zaistniałby taki stan prawny, iż nie obowiązywałyby żadne opłaty roczne za zajęcie pasa drogowego, co jest niezgodne z art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.