III SA/Gd 794/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] w S. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 11 sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za przeprowadzenie czynności kontrolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 23 czerwca 2015 r. nr [...], 2. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] w S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 23 czerwca 2015 r., nr [...] Państwowy Powiatowy Sanitarny Inspektor, działając na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r., nr 201 poz. 1263 ze zm.), art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2013, poz. 947 ze zm.), § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 kwietnia 2012 r. w sprawie określenia wymagań, jakim powinny odpowiadać zakłady i urządzenia lecznictwa uzdrowiskowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 452) oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2010 r., nr 36, poz. 203) obciążył Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] w S. opłatą w kwocie 138 zł z tytułu czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 7 maja 2015 r. w Sanatorium Uzdrowiskowym [...] przy ul. B. [...] w S., będącym komórką organizacyjną podmiotu leczniczego - Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] w S., w czasie których stwierdzono naruszenie wymagań higieniczno- sanitarnych. W decyzji przedstawiono kalkulację kosztów wskazując, że czynności kontrolne obejmowały koszty bezpośrednie i koszty pośrednie. Koszty bezpośrednie obejmują wynagrodzenie pracowników (20,60 zł x 4 godz.), co daje sumę 82,40 zł oraz koszty materiałowe w wysokości 7 zł. Koszty pośrednie obejmowały 53,94 % udziału kosztów bezpośrednich, co dało sumę 48,22 zł. Łącznie wyceniono czynności, w zaokrągleniu na kwotę 138 zł. Uzasadniając swoje stanowisko organ podał, że przeprowadzona w dniu 7 maja 2015 r. kontrola wykazała nieprawidłowości w postaci uchybienia przepisom art. 22 ust. 1 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 kwietnia 2012 r. w sprawie określenia wymagań, jakim powinny odpowiadać zakłady i urządzenia lecznictwa uzdrowiskowego. Nieprawidłowości te zostały opisane w protokole kontrolnym. Powołano się na treść art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z którym za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty. Opłatę ponosi osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Wysokość opłat ustala się na podstawie bezpośrednich i pośrednich kosztów ich wykonania zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Od powyższej decyzji Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] w S. złożył odwołanie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. W odwołaniu nie kwestionując wyników kontroli sanitarnej skarżący podniósł, że Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] w S. nie jest właścicielem, posiadaczem ani zarządzającym nieruchomością Sanatorium Uzdrowiskowe [...]. Właścicielem nieruchomości jest Gmina Miasta [...], jako użytkownik wieczysty gruntu i właściciel budynku wymieniony jest M. O. Natomiast posiadaczem i podmiotem zarządzający, jak i prowadzący tam działalność gospodarczą, jest [...] Sp. z o.o. w G. Tym samym zdaniem strony skarżącej, zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej opłaty za badania laboratoryjne oraz inne czynności ponosi osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Decyzją z dnia 11 sierpnia 2015 r., nr [...], [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w G., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z ustawą o Państwowej Inspekcji Sanitarnej do jego zadań w zakresie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów dotyczących m.in. utrzymania należytego stanu higienicznego nieruchomości, zakładów pracy, instytucji, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo ustalił stronę postępowania. Powołując się na treści art. 22 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi organ wyjaśnił, że obowiązek utrzymania nieruchomości w należytym stanie obciąża wskazane w tym przepisie podmioty, a więc właściciela nieruchomości, jej posiadacza lub zarządzającego nieruchomością. W przypadku stwierdzenia naruszenia obowiązków wskazanych w tym przepisie, każdy z tych podmiotów może być adresatem decyzji wydawanej przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Ponadto zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] w S. jest podmiotem prowadzącym działalność leczniczą zarejestrowanym w księdze rejestrowej pod numerem [...] oraz jest związany umową z Narodowym Funduszem Zdrowia na świadczenie usług uzdrowiskowych, jest jako podmiot leczniczy odpowiedzialny za stan sanitarno-higieniczny obiektu. Natomiast [...] Sp. z o.o. w G., z którą strona podpisała umowę w dniu 2 stycznia 2015 r. na świadczenie usług hotelarskich i gastronomicznych w Sanatorium Uzdrowiskowym [...] nie posiada zgody na prowadzenie działalności leczniczej w przedmiotowym budynku. Organ I instancji prawidłowo więc wskazał Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] w S. jako jednostką organizacyjną obowiązaną do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, nakładając tym samym na wyżej wymienioną stronę postępowania w trybie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ww. rozporządzeń, opłatę za naruszenie stwierdzonych podczas kontroli wymagań higienicznych i zdrowotnych. Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] w S. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzucając jej nieważność wskutek wydania jej z rażącym naruszeniem prawa poprzez nałożenie obowiązku bez podstawy prawnej wskutek rażąco błędnej wykładni przepisu art. 22 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Ponadto decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 1 zd. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez niezasadne zastosowanie tego przepisu i obciążenie skarżącego opłatą za wykonane czynności kontrolne, podczas gdy zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi odpowiedzialnym za stan higieniczno-sanitarny nieruchomości jest jej właściciel, posiadacz bądź zarządzający, zaś skarżący nie należy do żadnej z tych kategorii, dlatego też nie może zostać obciążony opłatą za czynności dowodzące uchybień, za które nie jest odpowiedzialny. Strona wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości oraz stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia 23 czerwca 2015 r. ewentualnie o ich uchylenie. W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 11 sierpnia 2015 r., utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia 23 czerwca 2015 r., która ustaliła opłatę za wykonane czynności kontrolne w wysokości 138 zł. Decyzja organu I instancji została skierowana do Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] w S. (dalej: jako - "skarżący" lub "strona"). Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydana została z takim naruszeniem przepisów postępowania, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły zasadniczo przepisy ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r., nr 212, poz. 1263 ze zm.) zwanej w dalszej części uzasadnienia - ustawą o PIS, przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2013, poz. 947 ze zm.), dalej jako "ustawa" oraz Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. nr 36, poz. 203), zwane dalej - "rozporządzeniem". Jak stanowi art. 1 pkt 6 ustawy o PIS, Państwowa Inspekcja Sanitarna powołana jest do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami m.in. zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytku. Wykonywanie zadań przez PIS polega, stosownie do art. 2 tej ustawy, na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzenie działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska, a także na prowadzeniu działalności oświatowo - zdrowotnej. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o PIS, za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań (art. 36 ust. 2 ustawy o PIS). Przepis art. 37 ust. 1 ustawy o PIS, stanowi że w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Bezspornym było w sprawie, że w dniu 7 maja 2015 r. została przeprowadzona kontrola sanitarna w Sanatorium Uzdrowiskowym [...] w S. W jej konsekwencji Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. wydał w dniu 23 czerwca 2015 r. decyzję w trybie art. 27 ust. 1 ustawy o PIS, nakazującą Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej [...] w S. usunięcie stwierdzonych uchybień. Decyzja ta została utrzymana w mocy w dniu 11 sierpnia 2015 r. decyzją [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. W związku z wywiedzeniem przez Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] w S. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wyrokiem z dnia 17 grudnia 2015 r. zapadłym w sprawie sygn. akt III SA/Gd 793/15 zaskarżona decyzja i poprzedzają ją decyzja organu I instancji zostały uchylone (okoliczności znane Sądowi z urzędu). W podstawie prawnej organów obu instancji (tak jak w podstawie decyzji organu I instancji utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie) przywołano przepis art. 22 ust. 1 ustawy, który stanowi, że właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością są obowiązani utrzymywać ją należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym, w szczególności: 1) prowadzenia prawidłowej gospodarki odpadami i ściekami; 2) zwalczania gryzoni, insektów i szkodników; 3) usuwania padłych zwierząt z nieruchomości; 4) usuwania odchodów zwierząt z nieruchomości. Z treści wskazanego przepisu wynika, że obowiązek utrzymania nieruchomości w należytym stanie obciąża wszystkie wskazane w tym przepisie podmioty, a więc: właściciela nieruchomości, jej posiadacza lub zarządzającego nieruchomością. Mimo, że obowiązek utrzymania nieruchomości w należytym stanie obciąża wszystkie wskazane w powyższym przepisie podmioty, w ocenie Sądu orzekającego, nie oznacza to dowolności w wyborze podmiotu zobowiązanego do usunięcia stwierdzonych uchybień podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 7 maja 2015 r., a tym samym podmiotu zobowiązanego do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, w konsekwencji zaś zobowiązanego do poniesienia opłaty za dokonanie czynności kontrolnych. Bezspornym było w sprawie, że właścicielem nieruchomości jest Gmina Miasta [...], natomiast użytkownikiem wieczystym oraz właścicielem budynku wczasowo-sanatoryjnego (pięciokondygnacyjnego, murowanego, stanowiącego odrębną własność) - jest M. O. (ponadto vide: odpis księgi wieczystej [...]). Poza sporem było, że skarżący prowadzi działalność leczniczą i jest związany umową z Narodowym Funduszem Zdrowia na świadczenie usług uzdrowiskowych, zaś sanatorium [...] jest jego komórką organizacyjną. Należy w tym miejscu podkreślić, że przywołane powyżej decyzje wydane w wyniku przeprowadzonej kontroli odnosiły się wyłącznie do stanu techniczno-sanitarnego istniejącego w pokojach kuracjuszy (podłogi i ściany) oraz w łazienkach przy nich (w tym umywalek). Nie wynikało z treści decyzji, ani z ich uzasadnień, aby dotyczyły one usunięcia stwierdzonych uchybień w pomieszczeniach, w których są udzielane świadczenia pielęgnacyjne czy rehabilitacyjne lub gdzie prowadzona jest działalność lecznicza. Ponadto, organy obu instancji nie wyjaśniły dlaczego i w oparciu o jakie okoliczności zaliczyły skarżącego do jednej z kategorii podmiotów z art. 22 ust. 1 ww. ustawy (właściciela nieruchomości, jej posiadacza czy zarządzającego nieruchomością). W okolicznościach sprawy, jak i wobec treści nakazu, samo prowadzenie działalności nie może być przesłanką rozstrzygającą dla określenia podmiotu zobowiązanego. W zaistniałej sytuacji, organy nakazując usunięcie uchybień, nie ustaliły jaki podmiot rzeczywiście zarządza przedmiotową nieruchomością, zwłaszcza pokojami i pomieszczeniami udostępnionymi skarżącemu przez [...] Sp. z o.o. na podstawie umowy z dnia 2 stycznia 2015 r., w ramach której Spółka zobowiązała się m. in. do niezwłocznego usuwania zgłoszonych wad i usterek techniczno-sanitarnych w pokojach kuracjuszy (§ 3 umowy). Z materiału zgromadzonego wynika, że właścicielem budynku, którego część została udostępniona skarżącemu jest osoba fizyczna – M. O. (a nie Spółka). Zatem określenie strony zobowiązanej musi nasuwać wątpliwości i wymaga dokonania stanowczych ustaleń, co też skutkowało wyeliminowaniem z obrotu ww. decyzji nakazujących. W odwołaniu, jak i w skardze, strona zakwestionowała zasadność obciążenia jej opłatą w sytuacji, w której za stan nieruchomości odpowiedzialny jest inny podmiot. Jest oczywiste, że dla prawidłowego rozstrzygnięcie niniejszej sprawy konieczne jest poczynienie wyjaśnień w tym zakresie i jednoznaczne określenie podmiotu, na którym ciąży obowiązek utrzymania w należytym stanie higieniczno-sanitarnym nieruchomości, w tym pokoi kuracjuszy i łazienek. Kwestia ta nie jest obojętna dla obowiązku ponoszenia opłat, które stosownie do cyt. rozporządzenia ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Niewątpliwie obowiązek ten jest kształtowany przez okoliczności faktyczne danej sprawy, a w toczącym się postępowaniu powinny brać udział podmioty mające interes prawny. Z tych też tylko przyczyn wydane w niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji, będące następstwem przeprowadzonej kontroli oraz wydanych w jej wyniku decyzji (art. 27 ust. 1 ustawy o PIS), należy uznać za przedwczesne. Niezależnie jednak od powyższego należy podnieść, że w związku z przeprowadzonymi czynnościami kontrolnymi została ustalona przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. opłata w wysokości 138 zł. Zgodnie z § 1 przywołanego na wstępie rozporządzenia, określa ono sposób ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności, o których mowa w art. 36 ust. 1 - 3 ustawy o PIS. Wysokość opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności ustala się na podstawie bezpośrednich i pośrednich kosztów ich wykonania (§ 2 rozporządzenia). I tak, zgodnie z § 3 rozporządzenia - do bezpośrednich kosztów - wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności zalicza się koszty poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności obejmujące: 1) średnie wynagrodzenie pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych wykonujących badania laboratoryjne lub inne czynności, zwanych dalej "pracownikami", obliczane według godzinowych stawek osobistego zaszeregowania wraz z pochodnymi od wynagrodzenia; 2) koszty materiałowe, w tym w szczególności koszty odczynników i innych materiałów pomocniczych; 3) koszty podróży służbowych pracowników, w tym koszty należności przysługujących pracownikom z tytułu podróży służbowej; 4) przeciętne koszty związane z działalnością rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych. Natomiast stosownie do § 4 rozporządzenia - do pośrednich kosztów - wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności zalicza się koszty działalności stacji sanitarno-epidemiologicznych poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności, obejmujące: 1) średnie wynagrodzenie pracowników administracji i obsługi wraz z pochodnymi od wynagrodzenia; 2) koszty usług pocztowych, telekomunikacyjnych i pralniczych; 3) koszty zużytej energii elektrycznej, wody i gazu; 4) koszty zakupu, zużycia i konserwacji aparatury i sprzętu laboratoryjnego; 5) koszty transportu. Jak stanowi § 5 rozporządzenia do wysokości kosztów bezpośrednich określonych na podstawie § 3 dolicza się wysokość kosztów pośrednich, o których mowa w § 4. Natomiast czas pracy pracownika niezbędny do wykonania badania laboratoryjnego oraz innej czynności, stanowiący podstawę ustalenia wysokości wynagrodzenia, o którym mowa w § 3 pkt 1, określa dyrektor stacji sanitarno-epidemiologicznej na wniosek kierownika właściwej komórki organizacyjnej stacji sanitarno-epidemiologicznej (§ 6 rozporządzenia). Jak wynika z przywołanej regulacji ustawodawca szczegółowo unormował sposób ustalania przez organy wysokości opłaty. Jednak w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji ograniczył się do wskazania, że wysokość opłaty ustalono zgodnie z rzeczywiście poniesionymi kosztami wg. następującej kalkulacji: I. koszty bezpośrednie: wynagrodzenie pracowników 20,60 zł x 4 godz. - 82,40 zł, koszy materiałowe, ilość zużytych materiałów x ceny jednostkowe (ilość) x (0,70 zł) - 7,00 zł II. koszty pośrednie: 53,94% kosztów bezpośrednich - 48,22 zł , IV razem opłata: 137,62 (w zaokrągleniu 138 zł). Analiza powyższej kalkulacji poprzez pryzmat przywołanej regulacji nie pozwala na ustalenie jakie konkretnie elementy złożyły się na kwotę kosztów. Innymi słowy w jaki dokładnie sposób została wyliczona przez organ wysokość opłaty. Jak wynika z protokołu kontroli z dnia 7 maja 2015 r. została ona przeprowadzona przez trzech pracowników organu. Natomiast zgodnie z § 6 rozporządzenia, czas pracy pracownika niezbędny do wykonania badania laboratoryjnego oraz innej czynności, stanowiący podstawę ustalenia wysokości wynagrodzenia, o którym mowa w § 3 pkt 1, określa dyrektor stacji sanitarno-epidemiologicznej na wniosek kierownika właściwej komórki organizacyjnej stacji sanitarno-epidemiologicznej. W aktach sprawy brak jest wniosku, jak i określenia czasu pracy pracowników. Trudno wnioskować, skąd się wzięła kwota 20,60 zł. Nie wiadomo również jakie materiały oraz jaka ich ilość złożyła się na kwotę 7 zł (koszty materiałowe). Brak wskazania elementów, które złożyły się na dokonaną kalkulację uniemożliwia szczegółową weryfikację kwoty ustalonej opłaty. I co jest ważne, nie pozwala Sądowi na dokonanie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych na organie odwoławczym ciąży obowiązek ponownego rozpoznania sprawy, stosownie do zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. Organ ten nie może więc ograniczać się tylko do kontroli kwestionowanego rozstrzygnięcia lecz powinien sprawę ponownie rozpoznać merytorycznie. Jednak organ odwoławczy ograniczył się do kwestii prawidłowości skierowania decyzji w stosunku do skarżącego. Organ odwoławczy natomiast nie ocenił czy wysokość opłaty została ustalona zgodnie z rozporządzeniem i przedstawioną przez organ I instancji kalkulacją. Ponadto decyzja organu odwoławczego nie zawiera w ogóle - oznaczenia strony - wbrew wymogom przepisu art. 107 § 1 k.p.a. Z decyzji tej wynika m.in. podstawa prawna jej wydania, uzasadnienie faktyczne i prawne, natomiast brak jest określenia strony zobowiązanej. Decyzja, w której brak jest oznaczenia strony jest niewykonalna w dniu jej wydania i ma ona charakter trwały. W konsekwencji też, uzasadnienie zarówno organu pierwszej instancji, jak i organu odwoławczego, nie spełnia wymogów art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Przy czym w postępowaniu administracyjnym obowiązek uzasadnia decyzji wiąże się ściśle z zasadą przekonywania - art. 11 k.p.a. oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 tej ustawy. Wskazania co do dalszego toku postępowania wynikają z powyższych rozważań.