III SA/Gd 795/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak ( spr. ) Sędzia WSA Felicja Kajut Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 12 października 2012 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę. Decyzją z dnia 22 sierpnia 2012r. Komendant Powiatowy Policji, działając na podstawie art. 97 ust. 5, art. 92 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011r., nr 287, poz. 1687) oraz § 6 pkt 4, § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 918 ze zm.), cofnął A. K. uprawnienie do otrzymywania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego przyznane decyzją nr [...] z dnia 16 lipca 2007r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w oświadczeniu majątkowym na 2012 r. A. K. podał, że zamieszkuje u swoich rodziców w domu jednorodzinnym w M.. Dom stanowił własność rodziców T. i E. K., którzy w dniu 19 września 2011r. zginęli w wypadku samochodowym. Powołując treść art. 925 k.c. organ wskazał, że ww. nabył z chwilą śmierci spadkodawców spadek z mocy prawa. Odziedziczył dom jednorodzinny o powierzchni odpowiadającej co najmniej dwóm normom zaludnienia w miejscowości pobliskiej – M., wobec czego ustały przesłanki do otrzymywania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W odwołaniu od ww. decyzji A. K. zarzucił organowi naruszenie przepisów ustawy o Policji oraz pominięcie wykładni prawa wynikającej z wyroku Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt K 7/04. Podniósł, że organ nie zapewnił mu uprawnień procesowych, nie zawiadamiając go o wszczęciu postępowania. Zarzucił brak podstawy prawnej dla nałożenia obowiązku corocznego składania oświadczenia mieszkaniowego dla celów równoważnika pieniężnego. Podał, że ze swoją rodziną mieszkał w domu jednorodzinnym rodziców. Po ich śmierci jego siostra zażądała spłaty za nieruchomość, a on nie posiada wystarczających środków pieniężnych, dlatego postępowanie spadkowe utkwiło w martwym punkcie. Decyzją z dnia 12 października 2012 r. Komendant Wojewódzki Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 92 ust. 1 i 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji oraz § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 92 ustawy o Policji policjantowi przysługuje równoważnik za brak lokalu, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Szczegółowe zasady przyznawania tego świadczenia oraz jego odmowy zostały określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego właścicielem nieruchomości można stać się przez dziedziczenie z chwilą śmierci spadkodawcy. W postępowaniu ustalono, że A. K. wraz z rodziną zamieszkuje w domu położonym w M., który był własnością jego rodziców, zmarłych tragicznie w dniu 19 września 2011r. Budynek ten dziedziczy wraz z siostrą w ½ części, co odpowiada 88 m2 powierzchni mieszkalnej i przekracza dwie normy zaludnienia (2 x 7 m2 = 14 m2). A. K. sam wskazał powierzchnię mieszkalną domu. W ocenie organu nie budziło to wątpliwości, dlatego nie było potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł A. K., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i zarzucając: -wydanie orzeczeń na podstawie prawa materialnego niezgodnego z zasadą poprawnej legislacji - § 1 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 roku, który zaniżając bez upoważnienia ustawowego normatyw norm zaludnienia narusza art. 32 Konstytucji, różnicując policjantów w zakresie posiadania i prawa do lokalu mieszkalnego przyznawanego decyzją administracyjną, z uwzględnieniem norm metrażowych ustalanych w odniesieniu do faktycznego stanu rodzinnego funkcjonariusza, -niezasadne zastosowanie § 6 ww. rozporządzenia, który stanowi podstawę cofnięcia uprawnień wyłącznie w odniesieniu do punktu pierwszego rozporządzenia, a zastosowano ust. 2, -niewłaściwe zastosowanie przepisów rozdziału 8 ustawy o Policji, gdyż stan faktyczny pozostaje bez wpływu na już posiadane i przyznane decyzją ostateczną uprawnienie, -niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa cywilnego, w przypadku gdy nie zostało zakończone postępowanie spadkowe, w której nie nastąpiło otwarcie testamentu. Skarżący zarzucił , że organ zastosował wadliwe normy prawa materialnego - niezgodnie z § 6 zastosował § 1 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia w sprawie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, co naruszało poprawną legislację. Naruszył też art. 32 Konstytucji poprzez zaniżenie określanej w art. 89 ustawy o Policji normy zaludnienia. Zarzucił naruszenie art. 95 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy podnosząc, że policjant traci prawo do przydzielenia lokalu mieszkalnego wyłącznie w dacie i w związku z uzyskaniem prawa do mieszkania, względnie odrębnego domu przez policjanta i jego rodzinę. Przepis nie mówi o posiadaniu części domu z osobą nie wymienioną w art. 89 ustawy. Powiadomił Komendanta Powiatowego Policji o toku postępowania roszczeniowego w sprawie spadkowej, w następstwie czego organ wydał niesłusznie decyzję. Decyzje administracyjne zostały wydane w nieistniejącym postępowaniu administracyjnym, bowiem zostało ono wszczęte z urzędu, a on nie domagał się ponownego ustalenia uprawnień mieszkaniowych. Nie przeprowadzono wyczerpującego postępowania dowodowego. Organ wadliwie zrównuje prawo roszczenia z prawem posiadania, własności, władztwa nad domem. Ustawodawca wprost określa prawo posiadania domu stanowiącego odrębność, do którego posiadania i władztwa policjant, bądź członkowie jego rodziny mają tytuł prawny, względnie prawo do niego posiadają w dacie otwarcia spadku w formie testamentu. Zakres spraw lokalowych i świadczeń zastępczych zakreślono w przepisach ustawy, a przepisy wykonawcze wydawane w tym zakresie stanowią wyłącznie formę czynności technicznych i nie mogą stanowić samoistnych podstaw uznania, przyznania, czy też pozbawiania uprawnień podmiotowych. Zatem organy zobligowane były kierować się przepisami ustawy o Policji, a nie przepisami § 6 w zw. z § 1 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia. W uzupełnieniu skargi skarżący podniósł, że w sprawie orzekały niewłaściwe organy administracji, bowiem organem właściwym w sprawie był Komendant Powiatowy/Wojewódzki Policji z siedzibą w Komendzie Powiatowej/Wojewódzkiej Policji, a nie komendant Powiatowy Policji. Ponownie zarzucił, że posiada jedynie prawo roszczenia, a nie prawo własności domu , które to prawo roszczenia ma z osobą obcą w myśl ustawy o Policji; odrębnego prawa własności nie uzyska , a jeśli dojdzie do ugody będzie zmuszony ponieść po podziale spadku koszty na uzyskanie domu. W jego ocenie decyzje są niekompletne, bowiem nie zawierają rozstrzygnięcia w zakresie przyznania bądź odmowy przyznania świadczeń finansowych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo wskazał, że zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, organem właściwym do wydania decyzji w sprawie cofnięcia uprawnień do równoważnika jest komendant powiatowy Policji dla policjantów pełniących służbę w komendzie powiatowej Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności rozważenia wymagał zarzut rozpoznania sprawy dotyczącej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przez organ niewłaściwy w sprawie. Zgodnie z art. 92 ust.1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( tj. Dz. U. z 2011 r. , nr 287, poz.1687 ze zm.) , policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Zgodnie natomiast z art. 92 ust. 2 ustawy o Policji, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi, w drodze rozporządzenia, wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania, sposób ustalania wysokości równoważnika, wzory wymaganych dokumentów, organy właściwe do jego przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu, a także sposób postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 92 ust. 2 ustawy o Policji zostało wydane rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ( Dz. U. nr 100, poz.918 ze zm.), zwane dalej "rozporządzeniem". Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia organami właściwymi do wydawania decyzji w sprawach przyznawania, odmowy przyznania, cofania albo żądania zwrotu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego są – dla policjantów pełniących służbę w komendzie powiatowej (miejskiej) Policji, komisariatach Policji i innych podległych jednostkach organizacyjnych - komendanci powiatowi (miejscy) Policji. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organem wyższego stopnia dla komendanta powiatowego Policji jest komendant wojewódzki Policji ( art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji). W sprawie niniejszej jako organ pierwszej instancji decyzję wydał Komendant Powiatowy Policji, a jako organ odwoławczy - Komendant Wojewódzki Policji , wobec czego decyzje zostały wydane przez organy właściwe w sprawie. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji wskazać należy, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje policjantowi wówczas, gdy nie posiada on lokalu mieszkalnego. Sytuacja policjanta w tym zakresie może się zmienić i policjant może stać się posiadaczem lokalu mieszkalnego. W takiej sytuacji powinno nastąpić cofnięcie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Stwierdzić trzeba w tym miejscu, że organy obu instancji nie stosowały prawa cywilnego przy wydawaniu decyzji, ale oceniły sytuację skarżącego przez pryzmat przepisów prawa cywilnego, czyli tej gałęzi prawa, która reguluje kwestie dziedziczenia. Ani prawo administracyjne, ani ustawa o Policji kwestii tych nie normuje. Skarżący wywodzi, że nie uzyskał tytułu prawnego do nieruchomości, a jedynie przysługuje mu - jak to określa - "prawo roszczeniowe do części spadku". Wyjaśnienia wymaga, że spadek otwiera się w chwili śmierci spadkodawcy ( art. 924 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, Dz. U. nr 16, poz.93 ze zm.), a spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku ( art. 925 k.c.). Powołanie do spadku wynika z ustawy albo z testamentu ( art. 926 § 1 k.c.). Zgodnie z art. 931 § 1 k.c. w pierwszej kolejności powołane są z ustawy do spadku dzieci spadkodawcy oraz jego małżonek; dziedziczą oni w częściach równych. Skarżący należy do kręgu spadkobierców ustawowych, wobec czego powinien stać się ( stał się) właścicielem ( współwłaścicielem) domu jednorodzinnego, który wcześniej był własnością jego rodziców, z chwilą ich śmierci. Sytuacja taka mogłaby nie nastąpić wówczas, gdyby rodzice skarżącego powołali kogoś innego do spadku na mocy testamentu, jednak skarżący wskazał, że "w tej konkretnej sprawie nie nastąpiło otwarcie testamentu", że to on wraz z siostrą dziedziczy po rodzicach i że siostra zażądała od niego spłaty przypadającej na nią części spadku. Postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku nie ma charakteru konstytutywnego, lecz deklaratoryjny, wobec czego nie powoduje ono powstania prawa własności czy to w dacie wydania postanowienia, czy też jego uprawomocnienia się, ale jedynie potwierdza ono już istniejący stan rzeczy. Stwierdzenie nabycia spadku następuje na wniosek uprawnionego podmiotu zgłoszony w dowolnym terminie. Wniosek taki może być złożony także wiele lat od daty otwarcia spadku, czyli że przez wiele lat może nie zapaść - mimo braku do tego przeciwwskazań – postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku. Przepisy przywołanego wyżej rozporządzenia wiążą cofnięcie uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z "udziałem w spadku", bowiem zgodnie z § 6 pkt 4 rozporządzenia decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się m.in. wówczas, gdy policjant w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej uzyskał lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będące przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia. W niniejszej sprawie w istocie rzeczy udział w spadku skarżącego odpowiada nie tylko dwóm normom zaludnienia, jak stanowi przywołany, obowiązujący przepis rozporządzenia, a ponad czterem. Skarżący dziedziczy dom w połowie, a powierzchnia mieszkalna domu to 176 m 2 ( oświadczenie skarżącego k.11 akt administracyjnych). Tak więc skarżącemu przypada 88 m 2. W tej sytuacji organy prawidłowo uznały, na podstawie przywołanego przepisu rozporządzenia , że należy w sprawie skarżącego wydać decyzję cofającą mu prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Idąc torem rozumowania skarżącego, który uważa, że prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ( prawo do lokalu ) policjant może utracić tylko w przypadku uzyskania lokalu mieszkalnego o powierzchni odpowiadającej normom zaludnienia przysługującym danemu policjantowi – w przypadku przydzielenia lokalu mieszkalnego skarżącemu powinien on, zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału , opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów ( Dz. U. nr 105, poz.884 ze zm.) - otrzymać lokal o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej liczbie przysługujących norm zaludnienia. Skarżącemu przysługiwałyby cztery normy zaludnienia – po jednej normie na skarżącego i każdego członka rodziny, zgodnie z § 2 pkt 1 przywołanego rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r. , bowiem - zgodnie z jego oświadczeniem mieszkaniowym z dnia 24 kwietnia 2012 r. ( k. 7 akt administracyjnych) - ma żonę i dwoje dzieci i jest zaszeregowany w 5 grupie zaszeregowania. Norma zaludnienia wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej ( § 3 w/w rozporządzenia), wobec czego skarżącemu przysługiwałoby prawo do 28 do 40 m2 powierzchni mieszkalnej – a obecnie posiada 88 m 2. Tymczasem art. 95 ust. 1 ustawy o Policji określa, że nie przydziela się lokalu mieszkalnego policjantowi, gdy staje się on posiadaczem lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego ( art. 95 ust. 1 pkt 2 ). Nie oznacza to , że policjant musi posiadać wspomniany dom jednorodzinny jedynie z osobami wymienionymi w art. 89 ustawy o Policji, czyli członkami rodziny pozostającymi z nim we wspólnym gospodarstwie domowym, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego. Taki dom jednorodzinny policjant może posiadać także z osobami , których nie uwzględnia się przy przydziale, o ile posiadana przez niego część domu ma powierzchnię odpowiadającą przysługującej mu normie. W tej sytuacji, oceniając możliwość cofnięcia równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z punktu widzenia wskazanego przez skarżącego – odnosząc ją do możliwości uzyskania ( utraty) prawa do lokalu na podstawie przepisów ustawy o Policji, także należałoby uznać, że cofnięcie skarżącemu równoważnika za brak lokalu jest zasadne. Kwestie dotyczące ewentualnego podziału spadku , w wyniku którego skarżący mógłby przestać być właścicielem części domu ( spadku) miałyby charakter następczy wobec nabycia własności części domu w drodze dziedziczenia. Nadmienić należy, że skarżący tak przed organami administracji, jak i w skardze powoływał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 listopada 2004 r. sygn. akt K 7/04 ( publ. OTK-A 2004/10/109, Dz.U.2004/260/2596) zarzucając sprzeczność regulacji tegoż rozporządzenia z ustawą o Policji. W przywołanym wyroku Trybunał stwierdził m.in. zgodność art. 92 ust. 2 ustawy o Policji z Konstytucją RP w zakresie , w jakim zawiera upoważnienie dla ministra (...) do określenia w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad cofania i zwracania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ( m.in. w takim zakresie badana była konstytucyjność przepisów ustawy o Policji). Zarzut skarżącego dotyczący braku zawiadomienia go o wszczęciu postępowania jest zarzutem dotyczącym naruszenia przepisów postępowania. Naruszenie przepisów postępowania może powodować uchylenie zaskarżonej decyzji tylko wówczas, gdy mogło ono mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Tymczasem skarżący miał możliwość działania w sprawie i zajęcia stanowiska. Organy przy wydaniu decyzji oparły się na treści dokumentów znanych skarżącemu i w większości pochodzących od niego oraz na jego oświadczeniach. Zgodnie z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji załatwianie spraw dotyczących cofania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego następuje w formie decyzji administracyjnej . W takiej formie załatwiono sprawę skarżącego. W tej sytuacji nie można mówić o nieistniejącym postępowaniu administracyjnym. Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.