III SA/Gd 796/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Orłowska, Sędziowie: sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), sędzia WSA Krzysztof Gruszecki, Protokolant: Hanna Tarnawska, , po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Starosty [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 25 października 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia zażalenia stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia 29 sierpnia 2005r. nr [...]. W dniu 11 sierpnia 2005 r. Z. S. złożył wniosek skierowany do Prezydenta Miasta [...] , w którym poinformował, że na samochód marki [...] przy ul. [...] a w S. spadł konar, uszkadzając elementy samochodu. Wskazał świadków zdarzenia oraz dołączył dokumenty, w tym kosztorys naprawy samochodu . Postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2005 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] na podstawie art.65 § 1 kpa stwierdził, że nie jest organem właściwym w sprawie wniosku roszczeniowego z dnia 11.08.2005r. wniesionego do Prezydenta Miasta [...] przez Z. S. o odszkodowanie za poniesione straty z tytułu użytkowania drogi ogólnodostępnej niepublicznej na działce nr 166 obr.13 stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej przy ul. [...] w S. i przekazał sprawę zgodnie z właściwością do Zarządu Powiatu [...]. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 8 ust.2 i ust.3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych do właściciela działki, na której zlokalizowana jest droga nie zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych, należy jej budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona, oznakowanie oraz finansowanie tych zadań. Z okoliczności zdarzenia opisanego we wniosku Z. S. wynika, że uszkodzenie samochodu osobowego marki [...] o nr rej. [...] jakie miało miejsce w dniu 09.08.2005 r. pozostaje w bezpośrednim związku przyczynowym ze starym drzewostanem istniejącym na tym terenie. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Starosta Powiatowy [...], wnosząc o jego uchylenie i uznanie, że rozpatrzenie sprawy leży w gestii Prezydenta Miasta [...]. W uzasadnieniu wskazał, że jego zdaniem nie do przyjęcia jest stanowisko Prezydenta Miasta [...], który przekazał sprawę uznając, że w oparciu o ustawę o drogach publicznych nie ponosi on odpowiedzialności za uszkodzenie samochodu osobowego, jakie miało miejsce w dniu 09.08.2005r. Powołał się na art.73 ustawy z dnia 23.10.1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, który stanowi, że nieruchomość pozostająca w dniu 31.12. 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiąca ich własności, a zajęta pod drogi publiczne, z dniem 1.01.1999r. staje się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotowa droga pozostawała we władaniu jednostki samorządu terytorialnego. Artykuł 73 w sposób jednoznaczny stwierdza, do kogo droga należy i kto za nią z mocy prawa ponosi odpowiedzialność. Przejście drogi z mocy prawa na jednostkę samorządu terytorialnego, w tym wypadku gminę jako jej zarządcę powoduje, że właśnie Prezydent Miasta jest właściwym do rozpatrzenia sprawy zgłoszonej przez właściciela pojazdu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] postanowieniem z dnia 25 października 2005 r. nr [...], powołując się na art. 144 w zw. z art. 134 kpa stwierdziło niedopuszczalność wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że w postępowaniu wstępnym organ II instancji obowiązany jest do podjęcia czynności mających na celu ustalenie, czy złożenie określonego środka zaskarżenia (odwołania bądź zażalenia) jest dopuszczalne oraz czy został on wniesiony z zachowaniem terminu. Zgodnie z art.134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia, przy czym przepis ten - zgodnie z art. 144 K.p.a. - ma odpowiednie zastosowanie także do postanowień. Niedopuszczalność wniesienia odwołania (a zatem odpowiednio także zażalenia) może wynikać zarówno z przyczyn o charakterze przedmiotowym (np. wskutek wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji) lub podmiotowym (np. w przypadku wniesienia odwołania( zażalenia) przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 K.p.a. albo też wniesienia odwołania przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych. W myśl art.141 §1 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W sytuacji postanowień, na które służy zażalenie i adresowanych do innych uczestników postępowania administracyjnego, przepisy jasno precyzują komu i kiedy złożenie takiego środka przysługuje. Zastosowana w art. 65 k.p.a. konstrukcja nie daje wątpliwości, że zastosowanie mieć będą tutaj ogólne reguły postępowania administracyjnego. Pojęcia strony w sprawie, która ma być rozstrzygnięta w postępowaniu administracyjnym, nie można rozpatrywać w oderwaniu od treści art.28 K.p.a. Z przepisu tego wynika, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie uregulowane w k.p.a., albo kto żąda od organu administracji publicznej czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Gminie przysługuje w postępowaniu administracyjnym status strony tylko wówczas, gdy zakres rozstrzygnięcia obejmuje sferę jej interesu prawnego. Gmina może być bowiem stroną postępowania na takich samych zasadach jak inna osoba prawna lub fizyczna. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca - przyczyną złożenia zażalenia jest twierdzenie, że skarżący nie jest właściwy do rozpoznania sprawy dotyczącej odszkodowania za poniesione straty z tytułu użytkowania drogi ogólnodostępnej niepublicznej na działce nr 166 obr.13, stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej przy ul. [...]w S.. Jest to zatem kwestia sporu o właściwość między organami, który może się toczyć, jednak na innej podstawie prawnej. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł Starosta [...] wnosząc o jego uchylenie. Wskazał, że zażalenie zostało uznane za niedopuszczalne i wniesione po terminie. Zdaniem skarżącego stanowisko Kolegium Odwoławczego sprzeczne jest z prawem, gdyż skarżący postąpił zgodnie z pouczeniem znajdującym się przy postanowieniu. Niezasadny jest również zarzut złożenia zażalenia po terminie, postanowienie wpłynęło bowiem do Starostwa w dniu 30 sierpnia 2005r., a zażalenie złożone zostało w dniu 06 września 2005r. , a więc w 7 dniu. Ponadto sprawa winna zostać załatwiona w oparciu o art.65 Kpa, który nie ogranicza w żadnym wypadku organu w zakresie złożenia zażalenia. Trudno w ocenie skarżącego uznać w sprawie, iż zastosowanie winien mieć art.22 kpa odnoszący się do sporów kompetencyjnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Dodatkowo wskazało, że art. 50 § l ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określa krąg podmiotów, którym przepisy ustawy przyznają prawo do uruchomienia postępowania sądowoadministracyjnego, przy czym legitymacja do wniesienia skargi wiązana jest ściśle z istnieniem interesu prawnego po stronie podmiotu skarżącego. Od wykazania więc związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione jest uprawnienie do złożenia skargi. W rozpoznawanej skardze, strona skarżąca w żaden sposób nie wykazała swojego interesu prawnego. Organ wskazał, że w orzecznictwie dominuje pogląd, iż jednostka samorządu terytorialnego (tym bardziej organ administracji publicznej) nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art.28 K.p.a. i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Interes prawny - na co wskazuje w postanowieniu z dnia 14 sierpnia 1996 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Gdańsku (sygn. akt I SA/Gd 1099-1103/96) - musi być tłumaczony nie tylko poprzez przepisy prawa materialnego, ale i poprzez reguły procedury administracyjnej, te zaś zawsze będą wykluczały zaistnienie sporu pomiędzy organami obu instancji o orzeczenie, jakie w tej sprawie wydawały kolejno w toku instancji. Powyższy pogląd dotyczy wszystkich organów administracji państwowej, zarówno rządowych jak i samorządowych, a co do tych drugich odejście od niego nie może być usprawiedliwione ani tym, że przedmiot postępowania administracyjnego wchodzi w zakres zadań własnych gmin, ani też tym, że wynik postępowania może rzutować na dochody lub wydatki gminy - zawsze bowiem takie interesy w świetle przepisów kompetencyjnych będą interesami faktycznymi. Organ wskazał, że stanowisko to podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04 (niepubl.), a stanowisko wyrażone w powołanym wyroku odpowiada poglądom formułowanym w tym względzie przez większość przedstawicieli doktryny . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269) , sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przede wszystkim w sprawie niniejszej należało rozstrzygnąć, czy wniosek Z. S. złożony w dniu 11 sierpnia 2005 r. mógł spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej rozstrzyganej decyzją administracyjną. Z treści wniosku , choć nie został on jednoznacznie sformułowany, wynika, że żądanie Z. S. jest żądaniem zapłaty, bowiem dołączył on do wniosku kosztorys - wstępną ocenę naprawy uszkodzonego samochodu. Także Prezydent Miasta [...] nie miał wątpliwości, że wniosek Z. S. jest roszczeniem o odszkodowanie, bowiem tak określił wniosek w postanowieniu z dnia 29 sierpnia 2005 r. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm. ) określa w art. 20 , co należy w szczególności do obowiązków zarządcy drogi, jednak żaden przepis tej ustawy ani żaden inny przepis prawa nie stanowi, że odszkodowanie za szkody poniesione przez użytkownika drogi jest przyznawane w drodze decyzji administracyjnej. Roszczenie odszkodowawcze do zarządcy drogi jest roszczeniem cywilnoprawnym i złożenie wniosku w tym zakresie nie może spowodować wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej rozstrzyganej decyzją administracyjną. W istocie rzeczy organ "przekazując sprawę zgodnie z właściwością" odmówił Z. S. zapłaty, a rozstrzyganie tego rodzaju sporów należy do kompetencji sądów powszechnych. Przepis art. 65 § 1 kpa stanowi, że jeżeli organ administracji publicznej , do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przepis ten jednak ma zastosowanie do takich sytuacji, gdy organ , do którego wniesiono podanie uzna się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy w formie decyzji. W sprawie niniejszej natomiast żaden organ administracji nie jest właściwy do rozpoznania sprawy w formie decyzji, wobec czego organ I instancji "przekazał sprawę zgodnie z właściwością" na podstawie art. 65 § 1 kpa z rażącym naruszeniem prawa. Organ winien był – w przypadku uznania, że nie on jest zarządcą drogi , na której miało miejsce zdarzenie powodujące szkodę , co w istocie jest równoznaczne odmowie zapłaty - zwrócić podanie wnoszącemu – w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 66 § 3 kpa. Organ II instancji nie dostrzegł tej kwestii i uznał bez głębszej jej analizy, że niedopuszczalne jest wniesienie zażalenia przez organ, który jest adresatem postanowienia. Organ odwoławczy uznał , że skarżący nie ma legitymacji do wniesienia takiego zażalenia, bowiem nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa. Tymczasem w orzecznictwie podkreśla się, że stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ, który w sprawie został powołany na mocy przepisów prawa do wydawania decyzji administracyjnych, lecz w sprawie niniejszej skarżący nie mógłby wydać żadnej decyzji, a ponadto stroną postępowania administracyjnego można być tylko w sprawie określonej w art. 1 pkt 1 i 2 kpa, co w sprawie niniejszej nie ma miejsca. Organ odwoławczy także w odpowiedzi na skargę powołuje się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdzając m.in., że wynika z niego , iż procedura administracyjna wyklucza istnienie sporu między organami obu instancji o orzeczenie , jakie w tej sprawie wydawały kolejno w toku instancji, nawet wówczas, gdy przedmiot postępowania administracyjnego wchodzi w zakres zadań własnych tych organów. Stwierdzić trzeba, że taka sytuacja nie ma miejsca w sprawie niniejszej, a zaskarżone i poprzedzające je postanowienie zapadło w sprawie, która nie jest sprawą administracyjną. Wobec powyższego, zdaniem Sądu , zaskarżone postanowienie organu odwoławczego rażąco narusza prawo. W sprawie niniejszej, w ocenie Sądu, skarżący mógł wnieść zarówno zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji, jak również skargę do sądu administracyjnego na postanowienie organu odwoławczego. Mając na uwadze powyższe Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.