III SA/Gd 803/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Protokolant asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia 28 listopada 2014 r. Wójt Gminy, działając na podstawie m.in. art. 16 ust. 6, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, zmienił ostateczną decyzję z dnia 30 stycznia 2008 r. w sprawie przyznania M. S. zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu znacznego stopnia niepełnosprawności, odmawiając zasiłku pielęgnacyjnego od dnia 1 lipca 2009 r. W uzasadnieniu organ, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania wyjaśnił, że niezbędne jest rozstrzygnięcie kwestii pobierania przez M. S. zasiłku pielęgnacyjnego na podstawie decyzji z dnia 30 stycznia 2008 r., pomimo uzyskania przez nią od dnia 1 lipca 2009 r. prawa do dodatku pielęgnacyjnego z tytułu osiągnięcia 75 lat. Zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych uzyskanie prawa do dodatku pielęgnacyjnego wyklucza dalsze pobieranie zasiłku pielęgnacyjnego. Świadczeniobiorca jest o tym pouczony, co potwierdza pouczenie podpisując wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego zawierający takie pouczenie. W tej sytuacji doszło więc do nienależnego pobrania zasiłku pielęgnacyjnego od dnia 1 lipca 2009 r., tj. od momentu uzyskania dodatku pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania M. S. od powyższej decyzji, decyzją z dnia 4 kwietnia 2016 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. art. 16 ust. 1-2 i ust. 6, art. 23 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Skarżąca w dniu 25 stycznia 2008 r. złożyła wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia i w chwili ubiegania się o prawo do zasiłku pielęgnacyjnego pouczona została o negatywnej przesłance do dalszej wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego i obowiązku poinformowania organu o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do tego świadczenia. Z odpowiedzi udzielonej przez ZUS organy dowiedziały się, że stronie od dnia 1 lipca 2009r. przyznano dodatek pielęgnacyjny. Strona pouczona była o negatywnych przesłankach wyłączających prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. W niniejszej sprawie nie było podstaw do wypłacania zasiłku pielęgnacyjnego, bowiem strona nie spełniała warunków ustawowych, a organy zobowiązane są do udzielenia świadczeń zgodnie z przepisami. Zarówno organ I instancji jak i SKO są związane tymi przepisami i nie mogą przyznać świadczeń wbrew ich treści. Organ wskazał także, że zgodnie z art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Strona została pouczona o możliwości złożenia wniosku do organu I instancji w powyższym przedmiocie. M. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, w tym braku pouczenia skarżącej o jej sytuacji prawnej w związku z otrzymaniem dodatku pielęgnacyjnego przy wcześniejszym otrzymaniu zasiłku pielęgnacyjnego; art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa w wyniku obciążania obywatela negatywnymi konsekwencjami błędów urzędników; art. 32 ust. 1 ustawy, poprzez jego błędne zastosowanie w wyniku niewłaściwie przeprowadzonej wykładni przedmiotowego przepisu, prowadzącej do uznania, że skarżąca nienależnie pobrała zasiłek oraz błąd w ustaleniach faktycznych poprzez bezzasadne przyjęcie, że skarżąca została pouczona o obowiązku poinformowania organu o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu wskazała, że organy nie zbadały w szczególności, który z pracowników MOPS pouczał skarżącą o jej uprawnieniach i obowiązkach przy procedurze zasiłku pielęgnacyjnego. Zwróciła uwagę na orzeczenia NSA dotyczące standardów pouczeń świadczeniobiorców stwierdzając, że pouczenia jej udzielane nie wpisują się w te standardy. Wskazała, że w momencie przyznania jej zasiłku pielęgnacyjnego była w podeszłym wieku, miała 73 lata oraz orzeczenie o stopniu niepełnosprawności w stopniu znacznym. Pouczenie w decyzji było sformułowane ogólnikowo. Nie została też pouczona o sankcjach za nie zgłoszenie zmian jej sytuacji prawnej. Zarzuciła organom naruszenie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędne zastosowanie w wyniku niewłaściwej wykładni przepisu, prowadzącej do uznania, że skarżąca nienależnie pobierała zasiłek pielęgnacyjny. Ponadto zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa w wyniku obciążenia obywatela negatywnymi konsekwencjami błędów urzędników państwowych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu z dnia wydania decyzji przez organ pierwszej instancji ( Dz.U.z 2014 r., poz. 1456 ), organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Zauważyć należy, że przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, ustawą z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych ( Dz.U. 2015 r., poz.1302), zwaną dalej "ustawą zmieniającą", zmieniono ustawę o świadczeniach rodzinnych. Na podstawie art. 3 pkt 2 ustawy zmieniającej, w ustawie o świadczeniach rodzinnych w art. 16 dodano ust. 7 i 8 w brzmieniu: " Osobie, której przyznano dodatek pielęgnacyjny za okres, za który wypłacono zasiłek pielęgnacyjny, Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub inny organ emerytalny lub rentowy, który przyznał dodatek pielęgnacyjny, wypłaca emeryturę lub rentę pomniejszoną o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i przekazuje tę kwotę na rachunek bankowy organu właściwego ( ust.7 ) . Przekazanie kwoty odpowiadającej wysokości zasiłku pielęgnacyjnego, o którym mowa w ust. 7, uznaje się za zwrot świadczeń nienależnie pobranych ( ust.8) ." Z kolei w myśl art. 7 ustawy zmieniającej , do postępowań w sprawie zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego nienależnie pobranego za okres, za który przyznano dodatek pielęgnacyjny, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie art. 2 i art. 3 pkt 2, stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie Sądu określenie "w sprawie zwrotu" , użyte w powyższym przepisie należy rozumieć szeroko, także w odniesieniu do postępowania dotyczącego uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego z tego względu, że świadczeniu temu należy przypisać cechy nienależnie pobranego świadczenia. Tak więc zastosowanie w sprawie będzie miał art. 32 ust. 1 ustawy w dotychczasowym brzmieniu. Jak wynika z treści decyzji organów obu instancji, organy te stanęły na stanowisku, że zasiłek pielęgnacyjny , pobrany przez skarżącą równocześnie z pobieranym dodatkiem pielęgnacyjnym , jest świadczeniem nienależnym. Zgodnie z art. 30 ust. 2 , za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; 3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne; 4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Organy uznały, że w przypadku skarżącej zachodzi przypadek określony w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę organy zasadnie przyjęły, że zostały spełnione przesłanki z przywołanego przepisu, bowiem skarżąca została prawidłowo pouczona o braku prawa pobierania zasiłku pielęgnacyjnego w przypadku posiadania uprawnień do dodatku pielęgnacyjnego. W chwili składania wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego – w dniu 25 stycznia 2008 r. - skarżąca przyjęła do wiadomości i podpisała się dwukrotnie pod pouczeniem , z którego wynika , że osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego na podstawie przepisów ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie przysługuje zasiłek pielęgnacyjny , jak również , że zobowiązana jest do niezwłocznego powiadomienia podmiotu wypłacającego zasiłek pielęgnacyjny o każdej zmianie , mającej wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Pouczenie to zawarte było w urzędowym formularzu, którego wzór stanowił załącznik nr 3 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 22 czerwca 2007 r. , zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne ( Dz.U. z 2007r., Nr 114, poz.783 ). Nie było żadnych podstaw do podejmowania przez organy w toku obecnego postępowania działań w celu wyjaśnienia, kto z pracowników MOPS pouczał skarżącą o jej uprawnieniach i obowiązkach przy procedurze przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego , skoro nie było wątpliwości, w jakiej formie pouczenie nastąpiło. Należy mieć też na uwadze, że udzielone skarżącej pouczenie nie było ogólnikowe ani nie zawierało jedynie treści przepisów ustawy. W pouczeniu wyraźnie wskazano na to, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawionej do dodatku pielęgnacyjnego. Nie było to pouczenie ogólnikowe, odnoszące się do wszelkich hipotetycznych sytuacji, które mogą się zdarzyć, a pouczenie dotyczące konkretnego świadczenia, do którego uzyskanie uprawnienia powoduje wykluczenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Skarżącej omawianego pouczenia udzielono i nie musiało być ono zamieszczane w treści decyzji. Zauważyć też należy, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje m.in. osobom o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz osobom, które ukończyły 75 lat. Ustawodawca nie przewidział jednak jakiejś szczególnej formy udzielania osobom tym pouczeń o braku prawa do pobierania omawianych świadczeń. Ponadto skarżąca cierpiała na schorzenia ruchu , co wynika z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności i innych dokumentów o stanie jej zdrowia, znajdujących się w aktach, a nie na inne schorzenia, wobec czego powoływanie się na jej stan zdrowia istniejący w chwili dokonywania przedmiotowego pouczenia nie ma znaczenia dla oceny jego skuteczności. W przypadku dokonywania oceny możliwości zastosowania art. 32 ust. 1 ustawy na podstawie tego jego członu, w którym mowa jest o tym, że "osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne", nie jest możliwe oderwanie treści tego przepisu od definicji ustawowej "nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych", zawartych w art. 30 ust. 2 ustawy. Te dwa przepisy posługują się tym samym pojęciem, wobec czego brak podstaw do ich różnicowania. Tak więc organy stwierdzając, że skarżąca pobiera zasiłek pielęgnacyjny , mimo że jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego, musiały między innymi ocenić, czy spełnione zostały przesłanki z art. 30 ust. 2 ustawy. W niniejszej sprawie ustalony stan faktyczny uprawniał do uznania, że pobrany przez skarżącą zasiłek pielęgnacyjny jest nienależnie pobranym świadczeniem rodzinnym , z powodów o jakich mowa w punkcie 1 omawianego przepisu art. 30 ust.2 ustawy. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone decyzje, dotyczące zmiany ostatecznej decyzji z dnia 30 stycznia 2008 r. przyznającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego - poprzez odmowę prawa do tego zasiłku od dnia 1 lipca 2009 r., czyli dnia, od którego skarżącej przysługuje prawo do dodatku pielęgnacyjnego, są prawidłowe, a skarga jest niezasadna. Nadmienić należy, że nie budzi żadnej wątpliwości fakt, że ustawa o świadczeniach rodzinnych wyklucza równoczesne istnienie prawa zarówno do zasiłku pielęgnacyjnego , jak i do dodatku pielęgnacyjnego. Tymczasem , zgodnie z orzecznictwem i stanowiskiem doktryny, uchylenie decyzji z mocą wsteczną i związane z tym pozbawienie strony prawa do wypłaconego świadczenia nastąpić może wyłącznie na podstawie instytucji świadczenia nienależnego. Brak jest natomiast podstaw do przyjęcia dopuszczalności pozbawienia strony przyznanego uprawnienia z mocą wsteczną w innych przypadkach, które uzasadniają wyłącznie zmianę lub uchylenie decyzji od daty jej wydania i ukształtowanie na przyszłość uprawnień strony. Decyzja wydawana w trybie art. 32 ust. 1 ustawy ma charakter konstytutywny ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 1208/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zmiana decyzji ostatecznej, przyznającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, przez odmowę tego zasiłku z innych przyczyn, niż pobranie świadczenia nienależnie, może nastąpić jedynie z momentem wydania przez organ decyzji w tym przedmiocie. Tak więc, w takiej sytuacji, dopiero na skutek decyzji wydanej w przyszłości, istniałaby możliwość uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej skarżącej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Byłoby to niezgodne z unormowaniami przedmiotowej ustawy, nie przewidującymi możliwości istnienia uprawnień do obu świadczeń równolegle. Z akt administracyjnych wynika , że choć nie została wyeliminowana decyzja przyznająca skarżącej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, zasiłek pielęgnacyjny był skarżącej wypłacany jedynie do 31 marca 2013 r. Jednak niezależnie od tego, że skarżącej przedmiotowe świadczenia wypłacane nie są , istniałaby przez cały czas w obrocie prawnym decyzja dająca skarżącej, nawet w chwili obecnej, prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Wobec powyższego Sąd , na podstawie art. 151 p.p.s.a. , oddalił skargę.