III SA/Gd 807/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 19 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 15 stycznia 2013 r. nr [...]. Decyzją z dnia 21 marca 2012 r. nr [...] Burmistrz Miasta działając na podstawie art. 7 ust. 1, ust. 5 i ust. 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego przyznał K. M. zamieszkałej w R. przy ul. [...] dodatek mieszkaniowy od dnia 1 kwietnia 2012 r. do dnia 30 września 2012 r. w wysokości 265,54 zł miesięcznie. Postanowieniem z dnia 13 lipca 2012 r. wydanym w oparciu o art. 145 § 1 i art. 149 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 3 ust. 3, art. 7 ust. 1 i art. 16 ustawy o dodatkach mieszkaniowych Burmistrz Miasta i wznowił z urzędu postępowanie zakończone ww. decyzją ostateczną. W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ wskazał, że przy rozpatrywaniu wniosku o dodatek mieszkaniowy przyjęto jako tytuł prawny do lokalu przedstawioną przez stronę umowę najmu zawartą pomiędzy W. M. a K.M.. Po wydaniu ww. decyzji powzięto z kolei informację, że K. M. jest współwłaścicielką nieruchomości położonej w R. przy ul. [...]. W związku z powyższym niezbędnym stało się wyjaśnienie kwestii dotyczących prawa do zajmowanego lokalu. Decyzją z dnia 15 stycznia 2013 r. znak [...] (sprostowaną w zakresie uzasadnienia postanowieniem z dnia 24 stycznia 2013 r.) Burmistrz Miasta działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych uchylił ww. decyzję własną z dnia 21 marca 2012 r. w sprawie przyznania K. M. dodatku mieszkaniowego w okresie 1 kwietnia – 30 września 2012 r. oraz orzekł o odmowie przyznania ww. wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że współwłaścicielami nieruchomości położonej w R. przy ul. [...] w chwili złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego byli W., K. oraz S. M. Powyższe wynika z przedłożonego przez stronę wypisu z księgi wieczystej prowadzonej dla ww. nieruchomości przez Sąd Rejonowy w W. oraz postanowienia Sądu Rejonowego w W. z dnia 6 stycznia 2009 roku wydanego w sprawie o sygnaturze [...]. Z przedstawionych przez stronę wyjaśnień i dokumentów wynika ponadto, że na nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny, który zamieszkuje 5 osób. Ponadto na ww. nieruchomości znajduje się budynek gospodarczy, w którym zamieszkują 2 osoby. Oznacza to, że na nieruchomości wspólnej zamieszkuje łącznie 7 osób. Powierzchnia budynku mieszkalnego wynosi zgodnie z przedstawionym wykazem pomieszczeń i powierzchni 107,4 m2, w tym 82,80 m2 powierzchni pokoi i kuchni. Pomimo stosownego wezwania strona nie przedstawiła powierzchni użytkowanego na cele mieszkalne budynku gospodarczego. Biorąc zaś po uwagę samą powierzchnię budynku mieszkalnego należy stwierdzić, że K. M. dodatek nie przysługuje. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych normatywna powierzchnia lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego nie może przekraczać 75 m2 dla 7 osób. Jednocześnie art. 5 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych stanowi, że dodatek ten przysługuje gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 30 % albo o więcej niż 50 % pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej nie tego lokalu nie przekracza 60 %. W rozpatrywanym przypadku powierzchnia pokoi i kuchni stanowi 77 % powierzchni ogółem a powierzchnia ogółem budynku przekracza powierzchnię normatywną o 43 %. Ponadto organ wskazał, że ww. nie przedstawiła dochodów S. i A. M.. Powyższe nie zmienia faktu, że dodatek mieszkaniowy K. Mi. nie przysługuje. W jej przypadku gospodarstwo domowe liczy 5 osób (wnioskodawczyni, konkubent, 2 dzieci oraz matka W. M.) a powierzchnia normatywna dla 5 osób jest przekroczona o więcej niż 30 %. W odwołaniu od ww. decyzji K. M. wskazała, że nabyta w drodze spadku po zmarłym ojcu nieruchomość nie jest podzielona fizycznie. W. M. jest w posiadaniu 66,66 % całości nieruchomości (budynku mieszkalnego i gospodarczego). Z kolei odwołująca się oraz S. M. posiadają po 16,6 % całości nieruchomości (po 23,9 m2). Odwołująca się zajmuje wraz dziećmi parter o powierzchni 50,4 m2, co wynika z umowy najmu zawartej z W. M. będącej w posiadaniu znacznej części nieruchomości. Decyzją z dnia 19 sierpnia 2013 r. (sygn. akt [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 i art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 6, ust. 3 i ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta i. W uzasadnieniu własnego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że K. M. będąc jednym ze współspadkobierców spadku, w skład którego wchodziła nieruchomość położona przy ul. [...] w R. wraz ze znajdującymi się na niej budynkami (mieszkalnym i gospodarczym) stała się ich współwłaścicielem, przez co jednocześnie nie mogła być najemcą lokalu (części budynku mieszkalnego) o powierzchni 50,40 m2. Jak wynika z oświadczeń strony podział fizyczny nieruchomości (umożliwiający uzyskanie wydzielonej części nieruchomości do wyłącznego użytku przez matkę W. M.) nie został dokonany. Tym samym K.M. jak i pozostałym spadkobiercom przysługuje prawo do korzystania z budynku mieszkalnego o łącznej powierzchni 107,4 m2. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać 75 m2 dla siedmiu osób. W przypadku lokalu, w którym zamieszkuje odwołująca powiększenie powierzchni normatywnej o 30 % daje wynik 97,5 m2. Oznacza to, że powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego zajmowanego przez odwołującą przekracza normatywną powierzchnię o więcej niż 30 %, wobec czego dodatek mieszkaniowy nie może zostać przyznany. W lokalu tym łączna powierzchnia pokoi i kuchni wynosi 82,8 m2. Wielkość ta stanowi 77,09 % powierzchni użytkowej lokalu i przekracza określoną w art. 5 ust. 5 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wartość 60 %. Z uwagi na powyższe okoliczności dodatek mieszkaniowy nie mógł być odwołującej przyznany. Tym samym decyzja wydana przez organ pierwszej instancji jest rozstrzygnięciem zgodnym z przepisami prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku K. M. wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz rozważenie zasadności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Wydanemu rozstrzygnięciu organu odwoławczego skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego polegające na utrzymaniu w mocy decyzji naruszającej: - art. 7 i art. 77 ww. ustawy poprzez niewyjaśnienie okoliczności związanych z faktycznym podziałem domu, w którym mieszka skarżąca na dwa lokale, skutkujące nieprawidłowym ustaleniem powierzchni lokalu zajmowanego przez skarżącą wraz z osobami, z którymi prowadzi wspólne gospodarstwo domowe, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych; - art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez uchylenie decyzji dotychczasowej w sytuacji gdy zmiana podstawy prawnej do dysponowania lokalem przez skarżącą nie była okolicznością istotną, mogącą wpłynąć na zmianę tejże decyzji, zaś okoliczności faktyczne związane z podziałem domu na dwa lokale mieszkalne i zajmowanie przez skarżącą lokalu znajdującego się na parterze budynku nie uległy zmianie i były organowi znane w chwili wydania decyzji dotychczasowej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziło do niezasadnego uchylenia decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała m.in., że organ opierając swe rozważania na istocie współwłasności w częściach ułamkowych nie dokonał oględzin nieruchomości celem stwierdzenia czy lokale znajdujące się w budynku cechują się funkcją samodzielności i czy są odrębne. Nie ustalił również, czy w tej kwestii od momentu wydania decyzji dotychczasowej nastąpiły jakiekolwiek zmiany. Co nadto istotne, organ nie kwestionował zawartej umowy najmu lokalu wiedząc, że skarżąca zajmuje lokal mieszkalny na parterze budynku. Okoliczność ta do dnia dzisiejszego nie uległa zmianie i jako taka nie powinna podlegać badaniu w postępowaniu wznowieniowym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W myśl art. 134 § 1 ww. aktu normatywnego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do dyspozycji art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych dodatek mieszkaniowy przysługuje najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych /pkt1/; osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego /pkt2/; osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych /pkt 3/, innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem /pkt 4/ oraz osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny /pkt 5/. Z ustalonego stanu faktycznego w sprawie wynika, że skarżąca zarówno 21 marca 2012 roku jak i w dacie wydania zaskarżonej decyzji była współwłaścicielką nieruchomości przy ul. [...] w R. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w W. z dnia 6 stycznia 2009 roku w sprawie o sygn. [...]. Organ pierwszej instancji wydając decyzję z dnia 21 maja 2012r. nie znał tego faktu a przyznanie dodatku mieszkaniowego nastąpiło w związku ze złożeniem przez wnioskodawczynię umowy najmu /art. 2 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych/. W tej sytuacji wydanie postanowienia z dnia 13 lipca 2012 roku wznawiającego z urzędu postępowanie w sprawie przyznanego skarżącej dodatku mieszkaniowego decyzją ostateczną z dnia 21 marca 2012 roku ocenić należy jako prawidłowe. Zwrócić należy uwagę, że postanowienie o wznowieniu postępowania z mocy art. 149 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego jest jedynie postanowieniem wszczynającym postępowanie i ogranicza się jedynie do wskazania przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy, mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art.149 § 1 kpa. i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 kpa. lub art.146 §2 kpa. Przyjąć należy - jakkolwiek w podstawie prawnej postanowienia o wznowieniu z dnia 13 lipca 2012 roku organ ograniczył się wyłącznie do wskazania art. 145 § 1 kpa. bez podania pkt tego przepisu – że podstawą wznowienia jest pkt 5 wymienionego artykułu. W myśl tego przepisu wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Stosownie do art. 151 § 1 pkt 2 kpa. na którym oparte jest zaskarżone rozstrzygnięcie, organ uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi wystąpienie podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1 [...] i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Wznowienie postępowania bowiem nie jest tylko postępowaniem weryfikacyjnym, ale obejmuje również rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej (art. 149 § 2). Tak więc decyzja kończąca postępowanie w sprawie wznowienia rozstrzyga zarówno co do podstaw wznowienia, jak i istotę sprawy administracyjnej. W omawianej sprawie niewątpliwie w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ był uprawniony do stwierdzenia, że przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła, gdyż w dacie wydania decyzji przyznającej skarżącej dodatek mieszkaniowy jako najemcy, była ona już współwłaścicielką nieruchomości na podstawie postanowienia o stwierdzeniu praw do spadku (czego organ wówczas nie wiedział). Zatem obowiązkiem organu na tym etapie postępowania było rozważenie istoty sprawy. Rozstrzygając istotę sprawy, organy uznały, że dodatek mieszkaniowy skarżącej nie przysługuje albowiem w nieruchomości, której jest ona współwłaścicielką w 1/6 nie został dokonany podział do korzystania. Organy obu instancji niezasadnie pominęły wyjaśnienia skarżącej, która podała, w jakim istocie lokalu zamieszkuje i z kim prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Wynika z nich, że wraz z dwójką dzieci i konkubentem, od lat zajmuje lokal mieszkalny położony na parterze budynku o pow. 50,40 m2 . Drugi natomiast na piętrze zajmuje samodzielnie jej matka. Natomiast w budynku gospodarczym położonym na posesji zamieszkuje brat z żoną i prowadzi również odrębne gospodarstwo. Organ odwoławczy przywołując stanowisko doktryny w zakresie rozumienia wspólności majątku spadkowego, których słuszności nie sposób kwestionować, pomija istotną dla rozstrzygnięcia sprawy treść art. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, który stanowi jedną z materialnych podstaw rozstrzygnięcia albowiem wymienia podmioty, którym dodatek przysługuje. W myśl art. 2 ust.1 pkt 3 tego przepisu dodatek mieszkaniowy, z zastrzeżeniem art.7 ust. 3 i 4, przysługuje osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych. Zwrócić należy uwagę, że zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Pominięcie ustalenia faktu mającego znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i istotne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Reasumując stwierdzić trzeba, że jeśli w wyniku podjętych czynności, organ nie zakwestionuje, iż skarżąca wraz z dziećmi i konkubentem zajmuje lokal mieszkalny na parterze nieruchomości, której jest współwłaścicielką i prowadzi oddzielne od matki, zamieszkującej lokal na piętrze, gospodarstwo domowe jak również brat z żoną zamieszkujący w budynku gospodarczym nie prowadzi z nią wspólnego gospodarstwa - winien rozstrzygnąć istotę sprawy na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa. ewentualnie w zależności od ustalonego stanu faktycznego nie uchyli decyzji z dnia 21 marca 2012 roku, jeżeli mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 kpa.). Podkreślić należy, że jeśli po ustaleniach organu okaże się, ze skarżąca spełnia przesłanki przyznania jej dodatku mieszkaniowego na innej podstawie prawnej (niż nastąpiło to w decyzji z dnia 21.03.12r.) - tj. art. 2 ust.1 pkt 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, po uwzględnieniu wyżej zaprezentowanych rozważań dotyczących wykładni przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych, to przyjąć należy, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej tj. decyzji z dnia 21 marca 2012 roku. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. W dalszym toku postępowania organ winien uwzględnić w/w rozważania.